Още при първото си посещение в чужбина като президент Росен Плевнелиев направи политическо попадение. На среща с българите, работещи в европейските институции в Брюксел, той е заявил (цитирано по интернет сайта на президентството), че административната реформа е ключова за успеха на България. Изтъквайки, че при вземането на управленски решения водещ трябва да бъде експертният анализ, държавният глава използва следната метафора: Мечтая за администрация, която може да каже не на един министър, защото работи по ясни правила и критерии, без значение кой е министърът.
По неразбираеми за мен причини в това официално съобщение са спестени още няколко много съществени оценки на президента, застъпени пред същата аудитория. Като например: Не е редно България да е единствената, в която няма разделение между политика и администрация. Всеки политик може да се бърка в работата на администрацията най-брутално… Хората в нея не трябва да зависят от това кой е на власт. В момента всеки гледа накъде духа вятърът и знае, че може да го уволнят. Развяват ги тия хора насам-натам на всеки четири години и те не са мотивирани да работят. Трябва да имат перспективи за кариерно развитие.
За първи път български президент и въобще високопоставен политик формулира адекватна на съвременните условия и критерии за добро управление гледна точка към
отношенията между политика и администрация
Досега всяко правителство, дори правителството на СДС, което извърши базовата административна реформа през 1998-1999 г., се стремеше да подчини държавната служба на собствените си политически възгледи.
А в много случаи – да я използва за тяснопартийни или корпоративни користни цели. И тъй като няма как да стане – поне не и в ХХI в. – декларациите за реформиране на администрацията неизбежно се израждаха във война срещу администрацията. Война, която нито една политическа класа не може да спечели, но която нанася непоправими щети на държавността, защото в нашата доста неразвита (меко казано) демокрация се свежда до насъскване на обществото срещу мързеливите, некадърни и крадливи чиновници.
Да, възможно е да бъдат уволнени или принудени да напуснат една част от държавните служители (по правило не тези, от които би трябвало да се освободи администрацията). Но няма как да уволниш или уплашиш всички. Първо, защото това означава държавните институции да пуснат кепенците – колкото и да ухажват младите, политиците би трябвало да знаят, че дори да са интелигентни и мотивирани да работят за държавата, ще им бъде необходимо доста време, за да натрупат управленски опит. Второ, защото администрацията си има своите начини да се противопостави на този натиск и да оцелее, за съжаление запазвайки своите слабости и недостатъци. Трето, в българската ситуация ролята на администрацията е още по-голяма, защото некомпетентността, субективизмът и аматьоризмът в управлението на държавата достигат опасни за обществото предели.
За съжаление става ясно, че нито в днешното, нито в предишните правителства се намериха хора, достатъчно компетентни и опитни, за да планират и проведат необходимата административна реформа. Всички усилия в тази област бяха сведени до съкращения и преструктурирания, при това без сериозни аргументи. Единствено правилната философия – на открит и добронамерен диалог с държавните служители, чрез който да се стигне до формулиране на нови, по-високи изисквания към тях, отстъпи място пред философията на калъчката.
Президентът е напълно прав, когато изтъква зловредната роля на непрекъснатите политически намеси в администрацията – вместо да стабилизират държавната служба, тези интервенции задълбочават наследените негативни процеси. В интерес на истината – големият принос за разбутване на държавната служба принадлежи на тройната коалиция, когато текучеството в някои ключови звена на централната администрация достигна безпрецедентните 30 процента.
Базисно условие за съществуването на добра, т.е. с висок капацитет администрация, са състоянието и начинът на функциониране на държавното управление, и най-вече качеството и
поведението на политическия елит
т.е. излъчените чрез различни процедури политически представители. Във взаимоотношенията политика – администрация (една от най-старите дилеми на теорията и практика на публичната администрация) и двете страни имат важна роля, но политиката е тази, която трябва да създаде (но за съжаление невинаги създава) условия за оптимално изграждане и функциониране на администрацията. Няма страна с ефективна и уважавана администрация, където политическият елит да не е на достойно равнище.
Общността от хора, работещи за държавата, не може да бъде изградена и сплотена около общи ценности със средствата на страха от уволнение и гоненията, нито мотивирана чрез публично унижаване и стигматизиране в обществените стереотипи. От гледна точка на стратегическото политическо мислене инициативата на президента да постави администрацията в положение, адекватно на една модерна европейска държава, е ценно и похвално. Но Росен Плевнелиев трябва да отчита, че административната реформа е таралеж, който боде във всички възможни посоки.
Ще дам за пример най-популярната – сред политиците и сред насъскваното общество – но невярна и вредна представа за административната реформа. А именно илюзията, че добрата
администрация е малка и евтина
Поради това непрекъснато има натиск към икономии от администрацията чрез орязване на разходите. Разбира се, администрацията (като всяка останала дейност) трябва да става по-ефективна (да постига целите си) и по-ефикасна (да го прави с приемливи разходи). Едно обаче трябва да е ясно – съвременното управление става все по-скъпо поради нарастването на дела на знанията, експертизата и сложността на кодовете за боравене с информацията в него. Иначе казано, можем и имаме пълното право да искаме по-добре обосновани и подплатени с по-високи резултати разходи за администрация, а не само намаляване на разходите за нея.
Причините за буксуването на реформата в държавната служба могат да бъдат обособени в две групи. Първата група причини е свързана с ключовото значение на администрацията за управлението на държавата, а оттук – за политиците, партиите и техните интереси. Реформата на администрацията е не само подобряване на публичните услуги, колкото и важно да се струва на някои въвеждането например на електронното правителство. Тази реформа неизбежно се превръща в процес на
преразпределение на властови ресурси
който засяга определени политически интереси. Затова политиците са щедри на обещания, но много пестеливи и предпазливи на конкретни дела, когато става въпрос за преобразувания в административния апарат на държавата.
Освен това административната реформа е заредена със значителни политически рискове, които произтичат не само от нейната продължителност (следователно от липсата на бързи и видими резултати в рамките на един управленски мандат). Самите представи за успех на административната реформа са твърде размити и много често изцяло зависими от субективния опит и интересите на отделните групи в обществото. Сферите, по които има, общо взето, съгласие (като качеството на административното обслужване), не са нито единствените, нито ключовите области на реформата, а по-скоро представляват резултат от трансформиране на други механизми и нива на управлението.
Втората група причини за сложността и рисковаността на административната реформа е свързана с необходимостта от сериозни
научни анализи и модели
които да могат да осигурят реални шансове за успех. Тук трябва да се включи и обективният научен анализ на досегашните опити (успешни и неуспешни) за реформи. Веднага ще приведа един типичен пример за липса на анализ и обобщение на досегашния опит – закритото Министерството на държавната администрация и административната реформа. Няма съмнение, че идеята това министерство да бъде субект на реформата на толкова късен етап на прехода беше неправилна и съвсем закономерно се провали. Но в институцията бяха извършени редица дейности, довели до определен продукт (или би трябвало да доведат, ако съдим по изхарчените средства). Отчетени бяха значителни разходи по проекти, които би трябвало да обосноват логиката на административната реформа, идентифицирайки дублирането на функции и ненужните звена. Продуктът от тези дейности не стана известен, не бе оценен, не стана ясно качествен ли е, приложим ли е за нуждите на реформата.
За съжаление и днес се говори за реформа на администрацията, но имаме налице само намерения, а не цялостна стратегия и обоснован план за действие. При това положение редица мерки имат диаметрално противоположен, антиреформаторски ефект. Обикновено държавата се освобождава от най-добре подготвените (защото могат да си намерят атрактивна работа в частния сектор), а остава една прослойка от администратори, които се научиха да оцеляват, нагаждайки се (и угаждайки) на всяко поредно управление.
Правилната логика е ясна – първо, трябва да се определи кое е излишното (от кои функции се отказва държавата), а след това – кои са излишните в администрацията. Тук преди да се отреже, трябва много внимателно да се мери. В противен случай най-вероятно пак ще попаднем в ситуацията на онзи пишман майстор, който рязал, рязал, и накрая въздъхнал: Седем пъти го режа, и все е късо.
Александър Маринов
