Как се ражда президентската институция у нас след края на предишния политически режим, какви правомощия ѝ дава Основният закон и защо държавният глава понякога се оказва много по-значим политически фактор, отколкото подсказва формалният му статут? На тези въпроси, ден преди изборите, накратко ни отговаря доц. д-р Иван Кьосев – юрист и преподавател в Софийския университет „Св. Климент Охридски“ и изследовател на правнополитическата история на България.
1. От колегиалния висш държавен орган Държавен съвет към президентската институция
Президентската институция в съвременна България е сравнително млада. Нейното създаване е пряко свързано с политическите промени от 1989–1991 г., когато нашата държава започва прехода от еднопартийна политическа система и планова икономика към демократично управление.
Преди този исторически период България няма президент в днешния смисъл на думата. При Търновската конституция държавен глава е монархът. След установяването на републиканското управление през 1946 г. функциите на държавния глава се изпълняват от колективни органи, а Конституцията от 1971 г. институционализира Държавния съвет, оглавяван от негов председател. Този модел е характерен за социалистическата държава, в която политическото ръководство на Българската комунистическа партия определя основните насоки на управлението.
Промените през 1990 г. поставят въпроса как да бъде организирана държавната власт в условията на политически плурализъм и реактивно и активно гражданско общество. След решенията на политическия консултативен и решеаващ форум Кръгла маса и последвалите конституционни изменения е създадена институцията „Председател (президент) на Републиката“.
На 3 април 1990 г. Народното събрание избира Петър Младенов на този пост, а на 1 август същата година VII-то Велико народно събрание избира Желю Желев. От правнотеоретична гледна точка това е все още преходен етап. България вече има едноличен държавен глава, но окончателният модел на институцията предстои да бъде определен от новата Конституция.
На 12 юли 1991 г. VII-то Велико народно събрание приема новата Конституция на Република България. Тя установява парламентарна република и отделя президентската институция като самостоятелен висш конституционен орган. За първи път президентът е пряко избиран от гражданите за петгодишен мандат. Първите президентски избори по този ред се провеждат през януари 1992 г., когато Желю Желев печели вота заедно с вицепрезидента Блага Димитрова.
Така президентската институция получава две важни характеристики, които ще определят развитието ѝ през следващите десетилетия: собствен демократичен мандат, произтичащ от прякото гласуване, и правомощия, ограничени от конституционния модел на парламентарното управление.
2. Защо България избира парламентарна република?
За да разберем ролята на президента, трябва да започнем от един основополагащ текст. Член 1, ал. 2 и 3 от Конституцията постановява, че цялата държавна власт произтича от народа и че никоя институция или личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет. Алинея 1 определя България като република с парламентарно управление.
Това означава, че президентът не е върховен ръководител на изпълнителната власт и не управлява държавата по начина, по който го прави президентът в една президентска република.
В парламентарната система правителството се формира въз основа на парламентарното мнозинство. То ръководи и осъществява вътрешната и външната политика, организира държавната администрация и отговаря политически пред Народното събрание. Именно парламентът излъчва министър-председателя и Министерския съвет.
Президентът заема различна институционална позиция. Той е държавен глава, който олицетворява единството на нацията и представлява България в международните отношения. Конституционният му статут предполага не толкова непосредствено управление, колкото представителство, институционално посредничество и участие в механизмите за взаимно възпиране между властите.
Тук се появява една интересна особеност на българския конституционен властови модел: президентът се избира пряко от гражданите, но не разполага с правомощията на ръководител на изпълнителната власт. Прякото избиране му осигурява самостоятелна демократична легитимност. То обаче не му дава право да замества парламента или правителството. Властта му произтича от Конституцията, а не само от броя на гласовете, получени на изборите.
Това разграничение е ключово за разбирането на българския политически живот: президентът може да има силна обществена подкрепа, без да разполага с непосредствената власт да определя и да насочва държавната политика.
3. Конституционният статут на президента
Основните правила за президентската институция са уредени в глава четвърта на Конституцията – „Президент на републиката“, от чл. 92 до чл. 104.
Президентът и вицепрезидентът се избират в обща кандидатска двойка за пет години. Конституцията определя и изискванията към кандидатите, условията за встъпване в длъжност, несъвместимостта с други публични позиции и основанията за прекратяване на мандата.
Президентът не е политически неутрален в смисъл, че няма право на политически възгледи. Той може да има собствена политическа позиция, да критикува управленски решения, да сигнализира за важни социални и политически проблеми и задачи пред държавното управление и да предлага обществени приоритети. Конституционният му статут обаче е различен от този на партийните лидери и членовете на правителството.
Важна гаранция за независимостта на институцията е специалният режим на отговорност. Съгласно чл. 103 президентът и вицепрезидентът не носят отговорност за действията, извършени при изпълнение на функциите им, освен в случаите на държавна измяна или нарушение на Конституцията. Процедурата за търсене на такава отговорност изисква квалифицирано мнозинство в парламента и произнасяне на Конституционния съд.
Тази защита не означава, че президентът е извън правния ред. Тя цели да предпази институцията от произволен политически натиск, като същевременно предвижда специален механизъм за конституционна отговорност.
Президентът се подпомага от вицепрезидент. Конституцията предвижда и възможност определени правомощия да бъдат възлагани на вицепрезидента, включително в области като гражданството, убежището и помилването.
4. Какви са правомощията на президента?
Правомощията на президента могат да бъдат разгледани в няколко основни групи. Те показват, че макар държавният глава да не ръководи ежедневното управление, той има съществени функции в законодателния процес, конституционното посредничество, отбраната и представителството на държавата.
4.1. Участие в законодателния процес
Едно от най-известните правомощия на президента е правото му на отлагателно вето.
Съгласно чл. 101 от Конституцията той може мотивирано да върне приет от Народното събрание закон за ново обсъждане. Парламентът е длъжен да разгледа повторно закона. Ако го приеме отново с мнозинство повече от половината от всички народни представители, президентът трябва да го обнародва в седемдневен срок. Това е отлагателно, а не абсолютно вето. Президентът не може окончателно да блокира закон, ако парламентарното мнозинство запази подкрепата си за него.
Политическото значение на ветото обаче надхвърля чисто юридическия му ефект. То може да предизвика нов обществен дебат, да насочи вниманието към спорни текстове и да постави парламентарното мнозинство под допълнителен обществен натиск. Ветото следователно е едновременно правен инструмент и средство за публична комуникация.
4.2. Участие във формирането на правителство
Президентът има важна роля и при съставянето на редовно правителство. Член 99 урежда процедурата за възлагане на проучвателни мандати за съставяне на Министерски съвет.
Държавният глава провежда консултации с парламентарните групи и възлага мандатите по установения в Конституцията ред. Но той не може просто да избере когото пожелае за министър-председател и да му предостави управлението на държавата. Правителството трябва да получи необходимата парламентарна подкрепа. Следователно президентът е участник в процедурата, а не заместител на парламентарното мнозинство.
Когато парламентът не успее да излъчи правителство, ролята на президента става по-видима. Конституцията предвижда процедура за назначаване на служебно правителство и насрочване на нови парламентарни избори при определените условия.
Това правомощие придобива особено значение в периоди на продължителна политическа нестабилност. Колкото по-често парламентът не успява да формира устойчиво мнозинство, толкова по-голяма става практическата тежест на решенията, които Конституцията възлага на държавния глава.
4.3. Представителство и външна политика
Президентът представлява България в международните отношения и отправя обръщения и послания към народа и Народното събрание. Той може да участва в международни срещи, да провежда дипломатически разговори и да изразява позицията си по въпроси на сигурността, европейската интеграция и международните отношения.
Това обаче не означава, че самостоятелно определя външната политика на страната. Съгласно чл. 105 от Конституцията тази политика се ръководи и осъществява от Министерския съвет в съответствие с Конституцията и законите.
Външнополитическото влияние на президента зависи от конкретните му правомощия, отношенията с правителството и способността му да формулира публично разпознаваема позиция. При съвпадение на позициите между държавния глава и кабинета институциите могат да действат координирано. При разминаване в плана на реалната политическа комуникация могат да възникнат публични спорове за приоритетите и адекватната защита на политическите и финансово-стопанските интереси на Република България.
4.4. Отбрана и национална сигурност
Член 100 на Конституцията определя президента като върховен главнокомандващ на въоръжените сили. Той назначава и освобождава висшия команден състав и удостоява с висши военни звания по предложение на Министерския съвет. Президентът възглавява и Консултативния съвет за национална сигурност.
Тези правомощия подчертават ролята му в системата на отбраната и националната сигурност.
Понятието „върховен главнокомандващ“ обаче не бива да се тълкува като неограничено право да управлява въоръжените сили независимо от останалите държавни органи. Конституцията разпределя функциите между президента, правителството и парламента, включително при решенията за извънредни положения, мобилизация и използване на въоръжени сили.
Президентът има институционална и представителна роля в отбраната, но тя е част от по-широк конституционен механизъм.
4.5. Други правомощия
Конституцията възлага на президента и редица други функции: да насрочва избори при предвидените условия, да обнародва законите, да награждава с ордени и медали, да предоставя убежище, да упражнява правото на помилване и да решава определени въпроси, свързани с гражданството.
Отделните правомощия имат различна тежест.
Някои са предимно представителни, други предполагат индивидуална преценка, а трети се включват в сложни процедури с участието на други институции.
Именно тази разнородност обяснява защо президентската власт не може да бъде измервана само чрез броя на формалните правомощия. Значение имат и моментът, в който те се упражняват, и динамиката на политическата среда, в която действат.
5. Служебното правителство: моментът, в който президентът става особено важен
В българския политически живот назначаването на служебно правителство е един от най-значимите източници на реално президентско влияние.
Причината е следната: при нормално функциониращ парламент държавният глава има ограничена възможност да влияе върху състава на редовното правителство. При неуспех на парламентарните сили да излъчат кабинет обаче Конституцията му възлага конкретни действия, които могат да имат непосредствено отражение върху управлението.
Първоначалният модел от 1991 г. предоставяше на президента значителна свобода при назначаването на служебен кабинет след изчерпването на възможностите за съставяне на редовно правителство.
Конституционният съд разглежда служебното правителство като временен орган, който осигурява функционирането на изпълнителната власт в периода на парламентарна криза. В своето Тълкувателно решение № 20 от 1992 г. съдът подчертава временния характер на този кабинет и необходимостта от съобразяване с парламентарния модел на управление.
През месец декември 2023 г. бяха приети изменения в Конституцията, които промениха реда за назначаване на служебно правителство и ограничиха избора на президента на кандидат за служебен министър-председател до определен кръг лица, заемащи висши държавни длъжности.
На 26 юли 2024 г. с Решение № 13 от 2024 г. на Конституционния съд съдът обяви за противоконституционни част от тези изменения, включително промяната в чл. 99, ал. 7. Решението запази действието на предходната уредба по този текст, като същевременно остави в сила други части от конституционните промени. Така се формира специфична правна рамка, която трябва да се чете според действащия текст на Конституцията и решението на съда.
Тази история на динамиката на конституционните изменения показва, че служебното правителство не е просто технически механизъм за организиране на избори. То е и част от баланса между институциите при невъзможност за формиране на парламентарно мнозинство.
Същевременно трябва да се направи едно важно разграничение: назначаването на служебно правителство не превръща президента в ръководител на държавата с неограничена изпълнителна власт. Служебният Министерски съвет упражнява собствените си конституционни правомощия и не е просто „административен изпълнителен орган“ на президентската институция.
6. Как президентът влияе върху реалната политика?
Ако се ограничим само до текста на Конституцията, може да останем с впечатлението, че президентът е предимно представителна фигура с няколко специални правомощия. Политическата практика обаче показва по-сложна картина. Реалното влияние на държавния глава се формира от съчетанието на правомощия, интегративни функции, обществена легитимност, публичност и отношенията с останалите институции.
Първо: президентът е самостоятелен публичен център на власт
Прякото избиране му позволява да говори от позицията на национален мандат, различен от този на парламентарното мнозинство. Това не означава, че президентът представлява автоматично всички граждани или че има право да налага волята си над парламента. То означава, че неговата позиция има собствена стабилна демократична основа, гарантирана от неговия мандат.
Обръщенията, изявленията и публичните оценки на президента могат да поставят даден проблем в центъра на обществения дебат. Когато президентът критикува определено решение на правителството, това може да засили общественото внимание към него, без непременно да доведе до промяна в политиката.
Второ: президентът може да действа като институционален коректив
Правото на вето, възможността за обръщения към парламента и ролята при определени конституционни процедури му позволяват да изразява несъгласие и да поставя въпроси пред другите власти.
Този коректив не е равнозначен на управление. Президентът може да оспори даден закон, но не може сам да приеме нов закон. Може да критикува правителството, но не може по собствено усмотрение да го освободи, когато то разполага с необходимата парламентарна подкрепа.
Следователно влиянието му често е по-силно в сферата на публичния дебат, базирано върху силата на политическия авторитет, отколкото в непосредственото вземане на управленски решения.
Трето: президентът може да посредничи при институционални кризи
При фрагментиран парламент, затруднени коалиционни преговори или продължителна невъзможност за съставяне на правителство държавният глава получава по-видима роля. Конституционните консултации, възлагането на мандати и евентуалното назначаване на служебно правителство го превръщат в активен участник в процеса на преодоляване на кризата.
Това не му дава право да определя политическата конфигурация по собствено желание. Но му предоставя възможност да влияе върху хода на процедурите, които трябва да доведат до възстановяване на нормалното функциониране на парламентарното управление.
Четвърто: влиянието зависи от отношенията с другите власти
Президент, който има близки позиции с парламентарното мнозинство и правителството, може да участва в по-координирана институционална политика. Президент, който е в открит конфликт с тях, може да се превърне в център на публична критика и алтернативна политическа интерпретация. Нито едната ситуация сама по себе си доказва, че институцията е по-силна или по-слаба. Важното е да се разграничат законовите правомощия от политическото влияние, което се проявява чрез тях.
7. Къде свършва президентската власт?
Границите на президентската власт са също толкова важни, колкото и самите правомощия.
Президентът не може самостоятелно да приема закони, да определя държавния бюджет или да ръководи ежедневната дейност на министерствата. Не може да замени парламентарното мнозинство при избора на редовно правителство. Не може и да използва публичната си популярност като основание да заобикаля конституционните процедури.
От друга страна, не би било правилно президентът да се разглежда като напълно безсилна или чисто церемониална фигура. Конституцията му предоставя самостоятелни правомощия, а политическата практика може да придаде значителна тежест на тяхното упражняване. Тъкмо тук се проявява същността на парламентарния модел: властта е разпределена между институции, всяка от които има собствена компетентност, а ефективното управление изисква както взаимодействие, така и взаимно влияние и възпиране.
Президентската институция не е замислена като алтернатива на парламента или като конкурентно правителство. Тя е част от архитектониката на модерната конституционно уредена държавност.
8. Президентът като институция и президентът като политическа фигура
За да се разбере президентската власт в България, е полезно и интересно да се разграничат две равнища.
Първото е институционалното: какво позволява Конституцията, какви процедури трябва да се спазват и какви са правните граници на президентските действия.
Второто е динамично-политическото: как конкретният държавен глава използва публичните си изяви, какви отношения изгражда с парламента и правителството и какъв обществен авторитет успява да формира.
Тези две равнища могат да се допълват, но могат и да се разминават. Президентът може да има значително обществено влияние, без да успява да промени дадено управленско решение. Обратно, едно сравнително тясно конституционно правомощие може да се окаже решаващо в определен политически момент.
Затова оценката за ролята на президентската институция не трябва да се основава единствено на популярността на държавния глава, на броя на ветата или на конфликтите му с правителството. По-важно е да се изследва как конкретните действия се отразяват върху функционирането на институциите, върху законодателния процес и върху конституционния властови баланс.
Заключение: силата на една институция със специфични правомощия
Президентската институция в България възниква в условията на демократичния преход и е закрепена в Конституцията от 1991 г. като част от парламентарната републиканска система на управление. Нейният модел съчетава пряк избор от гражданите, самостоятелен конституционен статут и ограничени, но съществени правомощия.
Президентът не управлява ежедневно държавата и не замества правителството. Той участва в законодателния процес чрез отлагателното вето, има роля при съставянето на правителство, представлява страната в международните отношения и изпълнява функции в областта на отбраната и националната сигурност. При парламентарна нестабилност значението на някои от тези правомощия нараства.
Най-същественото е, че президентската власт в България не може да се разбере нито само чрез буквата на Конституцията, нито само чрез политическото поведение на конкретния държавен глава. Тя се намира на пресечната точка между правото, демократичната легитимност и реалните функционални отношения между институциите.
Именно това прави президентската институция интересен предмет на изследване: тя показва как в една парламентарна република властта може да бъде ограничена юридически, но да запази значително политическо влияние.
