През последните дни в полето на обществения интерес все по-значимо място заемат въпросите за състава и задачите на служебното правителство. Свидетели сме на поредица многообразни и дори изключващи се виждания, някои от които очевидно не се вместват в конституцията и възприетите й тълкувания.
Например президентът Плевнелиев обяви, че служебното правителство, което предстои да назначи, ще си постави „доста високи цели“, че „задачите на служебния кабинет не са само провеждането на изборите“, а той ще трябва „да решава и много други кризи в държавата“. Държавният глава засега не пояснява с кои точно кризи ще се занимават служебните министри и с какви инструменти ще разполагат за тази цел, но за сметка на това лансира някои интересни идеи в тази посока, като „сериозни промени в подхода в енергетиката и в други важни сектори“, подготовката на необходимите реформи, дори финализиране на преговорите в ЕК по споразумението за партньорство и възможност кабинетът да провежда преговори и да сключва споразумения за външни заеми.
Дори да бъдат разглеждани като политически метафори, тези изявления, подкрепени от конкретни действия на една нова конфигурация в парламента, будят редица въпроси от гледна точка на конституционната уредба, непосредствените политически последици и дългосрочното отражение върху развитието на страната. Няма нищо лошо в това, че президентът иска да допринесе за ускоряване на реформите в редица сектори, за подобряване на живота на гражданите или за ползотворните отношения с външните ни партньори, но дали именно служебното правителство може да бъде инструмент за тези негови въжделения? Има ли то легитимното право (което означава много повече от формалните правомощия) да инициира сериозни промени в политиките и структурите, или да обвързва институциите и нацията с дългосрочни решения и ангажименти?
Основа и непреодолима рамка за търсене на отговор на тези въпроси са разпоредбите на конституцията и
българската конституционна практика
преди всичко решенията на Конституционния съд, с които се дава задължително тълкуване на конституционни норми. В частност, непременно трябва да се отчита Решение № 20 по конституционно дело № 30 от 1992 г., с което се дава задължително тълкуване на чл. 99 от основния закон на държавата. Там е записано, че в условията на парламентарното управление е необходимо правителството да бъде отговорно пред върховния суверен – народа, а той се представлява от излъчен чрез демократични избори парламент. Именно от това произтича „ограничеността на функциите на назначеното от президента правителство – характеристика, която трябва да се има предвид при евентуалното му функциониране и при преценка на неговите действия“.
От това решение насетне до днешната ситуация несъмнените ограничения на съдържанието и границите на мандата на служебния кабинет на практика не са били оспорвани – нито от теоретична, нито от политическа гледна точка. Приема се, че на първо място той е длъжен да организира подготовката и провеждането на честни избори, а в допълнение да води текущите държавни дела. В каква посока, чрез какви политики и на каква цена ще върви страната през следващите години, следва да се определи на основата на народния вот. От тази гледна точка звучат изключително нестандартно (меко казано) анонсите, че служебният кабинет ще променя подходи или ще подготвя реформи – принципни въпроси, които са в сърцевината на мотивите за избора, който предстоят да направят избирателите на 5 октомври. Няма как да бъдат подготвяни реформи, без да се знае точно къде и точно какви реформи ще се извършват.
Може би най-същественият конституционен и политически проблем, свързан с дейността на служебното правителство и ограниченията му, е
характерът и източникът на неговата легитимност
Този тип правителство е ограничен във времето на съществуване и в целите си, именно защото няма демократична легитимност, която при нашето държавно устройство може да бъде породена единствено от Народното събрание. Включително и защото това правителство не разработва и не изпълнява една политически формирана и подкрепена програма, която произтича от вота на избирателите и същевременно може да бъде критикувана и оспорвана от тази част от тях, които не го подкрепят.
Внушенията, че заместващ източник на такава легитимност може да бъде президентът, са неоснователни, защото, въпреки че е избран пряко от народа, държавният глава не е избран да осъществява законодателна и изпълнителна власт. Освен това самият президент не подлежи на контрол и не е ангажиран със задължителни форми на отчетност – една от причините разширителното тълкуване на неговите функции да предизвиква толкова много спорове през последните години.
Припомням тези известни, но изглежда позабравени аргументи, тъй като днес се очертават нагласи за доста широко тълкуване на задачите на служебното правителство, при това – поставени в контекста на недефинирани, но интензивно внушавани извънредни, кризисни обстоятелства. Разбира се, животът е по-сложен и от най-прецизно написаното законодателство, така че е възможно и понякога се е случвало (вкл. и в България) служебният кабинет да извършва сериозни промени във вътрешната или външната политика. Но това изисква едновременното наличие на две изключително важни условия – първо, ясно дефиниране на обстоятелствата (рисковете, заплахите), които налагат подобно извънредно разширяване на правомощията му, и второ, максимално широко съгласие между политическите сили и обществените фактори,
консенсус относно конкретните неотложни мерки
Точно такова бе положението с действията за подготовката на валутния борд при служебния кабинет на Стефан Софиянски – пример, на който депутатите от ГЕРБ се позоваваха неточно било поради неинформираност, било поради желание да направят неоснователни внушения. Когато съгласие липсва, още повече – когато има остро противопоставяне по дадени решения или политики, служебното правителство и президентът, който го назначава, са длъжни да поддържат текущия режим на управление до излъчването на новото, ползващо се с пълноценна демократична легитимност правителство.
Но какво се очаква от служебния кабинет, ако се разрази криза или се появят сериозни заплахи? Ако такива тенденции или възможности съществуват, те трябва да бъдат ясно дефинирани, вкл. и преди неговото назначаване, за да се направи необходимото за постигане на обществено съгласие. Точно това условие не е изпълнено днес, когато се настоява за актуализиране на републиканския бюджет или за предоставяне на правомощия на служебния кабинет да води преговори и да сключва споразумения за кредити. Както показва един дори общ преглед на становищата на водещи икономисти и финансисти с реален управленски опит, независимо от различията помежду им по много въпроси, те са практически единодушни, че страната не се намира в състояние на финансова нестабилност, обективни причини за актуализиране на бюджета няма, още по-малко – за залпово теглене на нови външни заеми. Единственият що-годе разбираем (но не и приемлив) мотив е да се осигури по-голям комфорт за работата на служебното правителство, а оттук – политически дивиденти за държавния глава и другите политичски фактори, които се идентифицират с него.
В днешната ситуация е особено важно да се подчертае
ролята на президента и отговорността му
за дейността на това служебно правителство и последиците от нея. Независимо от уверенията, че ще взима решенията си от позициите на ясни и добре дефинирани принципи, той вече направи някои изявления и стъпки, които едва ли са в правилната посока и по-скоро объркват, отколкото ориентират обществеността. Например, по отношение на откритата процедура за актуализиране на държавния бюджет, президентът заяви, че това е стъпка в правилната посока, но тя „не решава напълно проблемите в непредсказуемата среда, в която се намира страната“. Но никоя институция досега, включително и самият президент, не е предлагала аргументирана официална оценка, че България се намира в „непредсказуема среда“ – очевидно, ако това е така, рисковете, произтичащи от непредсказуемостта, би трябвало незабавно да бъдат анализирани и оповестени на обществото.
Вече стана дума за някои свръхзадачи, с които Плевнелив , изглежда, възнамерява да натовари служебното правителство, като подготовка на реформите в ключови сектори, водене на преговори с ЕК, „повишаване на доверието към страната“ и дори финализиране на споразумението за 2014-2020 година. За сметка на това почти нищо не се казва за неговата основна задача – подготовката и провеждането на изборите, все едно в тази област няма огромни проблеми и деформации.
Направо недоумение буди изявлението, че „бъдещото служебно правителство в никакъв случай няма да представлява една съвкупност от авторитетни личности“. Можем да се досещаме какво е искал да каже президентът, но би било жалко, ако не съзнава, че авторитетът на членовете на служебния кабинет и доверието (политическо, професионално, морално), с което се ползват сред българското общество, са основният фактор за неговия успех или провал.
Много скоро пред Росен Плевнелиев ще изникнат поредица от сложни задачи, свързани с плана (програма е силно казано) за работа на правителството, евентуални промени в неговата структура (тук също се промъкват информации за готвени амбициозни реорганизации), състоянието и дейността на политическите кабинети, взаимоотношенията с обществото и партиите и много, много други. Всеки от тези проблеми е свързан със състава на правителството, с избора на служебен министър-председател и ключови министри. Засега изглежда, че президентът ще се осланя на опита си при съставянето и дейността на миналогодишното служебно правителство и ще разчита на тесен кръг от близки до него управленци и експерти. Това е още едно основание да му се напомни, че той носи реална отговорност за дейността на това правителство, независимо че формите и инструментите за нейното реализиране днес изглеждат напълно виртуални. Персоналният състав и резултати, ясната и достатъчно реалистична програма, действената, а не показна и формална откритост, и най-вече – независимостта от партиите и убедителна безпристрастност – всичко това ще бъде основа за отношението към президента в следващите месеци, а може би и в по-дълъг период.
Александър Маринов
