Емил Савов е магистър по счетоводство и одит в Икономическия университет във Варна.
Бил е заместник-кмет по финанси на община Варна (1991-1995). Впоследствие е старши консултант, ръководител екип и директор на Инициатива местно самоуправление, програма на Американската агенция за международно развитие (USIAD) – 1996 – 2007. Изпълнителен директор е на ФЛАГ ЕАД – между (1997 и 2011-а). От 2011 г. е заместник изпълнителен директор на НСОРБ.
nbsp;
Г-н Савов, вие имате дългогодишен поглед върху финансовите взаимодействията между централната и местната власт. Какви периоди на студена война и затопляне на отношенията бихте откроили ?
– 1991 г. може да се приеме за начало на изследването на тези отношения. През юли същата година беше приета Конституцията на Република България, а малко след това и Законът за местното самоуправление.Тогава, въпреки че имаше демократично избрани местни власти, се работеше по едно старо комунистическо законодателство, така че за някакъв ефективен диалог между властите до 1997 г. не можем да говорим. Това беше и период на създаване на регионални и други асоциации на местните власти. Не знам дали си спомняте, но имаше асоциации на червените и на сините общини. Та, чак през 1997 г. се прояви единството чрез създаването на Националното сдружение на общините в Република България.
През тази година започва и истинската история на диалога между централната и местната власти.
– И да, и не. Диалогът, особено по финансовите аспекти, до 2001 г. почти го нямаше. През 2000-2001 г. за първи път се появи синдромът, за който говорим и сега – на просрочените разходи. Тогава имаше една традиционна нечуваемост от страна на централната власт и общините стигнаха дотам да направят протест пред МФ и пред парламента. След това за първи път се призна този проблем и се изясниха причините за него – диспропорцията между това, което общините бяха принудени да правят, за да работят най-добре за населението в тях, и това, което правителството не прави, за да изпълни трансферите си към тях. Да не забравяме, че тогава общините получаваха част от приходите от данъка върху доходите на физическите лица, част от корпоративния данък, което по принцип не е добра практика. Защото не би трябвало общинските финанси да зависят от такива проциклични приходи. А системата на трансфери беше като черна дупка – никой не знаеше какво влиза в нея и как се разпределя, за да знае какво излиза.
Тогавашното силно задлъжняване на общините прилича ли на сегашното, схемата една и съща ли е?
– Да, порочната схема рецидивира. Финансовото министерство се опитва да провежда силно рестриктивна финансова политика и публичният сектор отразява малката държава – тези 35-38% от БВП, които държавата преразпределя. От друга страна, същата тази държава се опитва да провежда социална политика, която и държави като Швеция не могат да си позволят. Имам предвид, че повечето държавни политики, които се бълват от министерствата, се възлагат, чрез закон, за финансиране от общините. Така се надува един балон, който след време се пука. Това пукане струва в момента 200 млн. лева.
Балонът е и в здравните заведения, независимо от собствеността. Принципът, по който той се надува, е: Разширявайте услугите, но с парите сме дотук. Такава беше и политиката през 2001 г. чрез социалните помощи, като държавата се намесва донякъде, с останалото да се оправят общините. С други думи, продължаваме да правим политики, които държавата не може да си позволи финансово. Ако преброим колко стратегии са избълвани по време на кризата, може да се окаже, че сме на първо място в света по брой на глава от населението. Повечето от тези стратегии си остават един списък с пожелания поради липсата на ресурс.
И все пак нямаше ли проблясъци през годините?
– Най-добрите години във взаимоотношенията между централната власт и общините бяха 2002-2005 г. по време на управлението на НДСВ, като тогава имахме и двама бивши кметове – членове на кабинета – Костадин Паскалев и Димитър Калчев. През 2002 г. беше приета първата стратегия и програма за децентрализация, а апогеят на добрите отношения беше през 2007 година, когато променихме конституцията в посока на предоставяне на данъчни правомощия на общините. След това се създадоха и общинските данъчни служби, въпреки че общинските данъци са 4% от всички данъци в страната.
Ако бъдем по-милостиви към приетия Закон за публичните финанси, може ли да кажем, че той има за цел да върне и да издигне на по-високо ниво взаимоотношенията между централната и местната власт.
– Не.
И все пак той си поставя за цел да съчетае здраво завързаната торбичка на хазната с хилядите стратегии на отделните министерства, които трошат пари да ги приемат, а след това се обръщат към общините да ги финансират…
– Тук има някакъв плюс, защото законът ще изисква поддържането на контрол от гледна точка на Министерството на финансите върху отрасловите министерства.
Значи, нека признаем, че проектното финансиране на министерствата трябва да бъде обвързано много ясно с критериите за харчене от хазната, за да не страдат общините.
– Да.
Но натискът над местните власти е повече от видим и негов израз е духът на Закона за публичните финанси.
– Правихме изследвания за ЕС и те показват, че в обстановката на криза натискът за ограничаване на самостоятелността на местните власти в сферата на финансите е видима, особено при страните от Централна и Източна Европа. Но никъде този натиск не е толкова голям, както у нас. А един от най-силните и мигновени ефекти от кризата е натискът върху най-уязвимите слоеве от социалната мрежа, последната предпазна мрежа, която винаги е в общините. Става дума за социална политика, помощи и т.н.
Има само две държави в Европа, в които централната власт каза, че въобще не я интересува какво става в общините. Познайте кои са те? България и Румъния. Според изследванията, които сме правили през последните три години, навсякъде държавата помага първо на общините да се справят с този непосредствен натиск на нуждаещите се от помощ. Става дума за мерки срещу безработицата, кухни за бездомни, въобще цял спектър от услуги, които предпазват хората да не паднат на дъното. Това се случва и тук, но без държавата. Ако погледнем динамиката на публичните разходи от началото на кризата, ще видим, че в средата на 2010 г. държавният бюджет беше коригиран така, че общините отнесоха големия шамар с орязването на трансферите. Намалените тогава размери на трансферите се запазиха и през следващите три години. През 2008, 2009 и първата половина на 2010 г. по-голямата тежест от намалените приходи в публичния сектор беше върху общините. Заедно с 2011 г. за четири години загубихме към 1 млрд. лева.
Новият закон ще узакони ли предпочитанията в плащанията на държавните трансфери предимно към герберски или приятелски общини?
– Това е най-лошото, което може да се случи в една страна, защото всички ние си плащаме данъците и искаме прозрачност при изразходването им и ясни критерии как това става. Дянков постъпва като много свои предшественици, които залагаха занижени приходи, за да преразпределят впоследствие по-високите постъпления по свое усмотрение. Така през миналата година без критерии бяха разпределени над 85 млн. лв. допълнителни средства за инвестиции и за просрочени задължения.
Но все пак тези пари минават с постановления на Министерския съвет.
– Да, но за разлика от други постановления, които идват при нас за съгласуване, в последните години всичко става на тъмно. Ние научаваме за тях чак след като се появят като точка в предстоящото заседание на МС, и то без да знаем никакви подробности – за какви пари и за кои общини става дума. Това създава много проблеми сред нашите членове и те задават непрекъснато въпросите: Вие къде сте?, Защо на тези, а не на онези? и други.
А вие, НСОРБ, защо не защитавате интересите им?
– При разделението на властите, каквото има у нас, всичко опира до добрата воля за диалог. Законът за местното самоуправление казва, че ние представляваме общините пред централната власт, но дали тя би искала да ни има за партньор си е нейно право. Въпреки че с всяко правителство ние подписваме споразумение за сътрудничество в началото на мандата, в което традиционно залягат принципите на равноправния диалог и ангажименти за децентрализация…
В това споразумение с правителството на ГЕРБ Закона за публичните финанси има ли го като намерение?
– Не. Има обаче други неща, като създаване на нови закони за местното самоуправление и за местните финанси, залегнали в правителствената програма за децентрализация с конкретни срокове и отговорни институции, която обаче не се изпълнява.
Значи, което е записано и парафирано от двете страни, не се изпълнява от правителството, и обратно – изненадите са факт?
– Да, нашият оптимизъм е доста скромен на фона на това, че програмата за децентрализация не се изпълнява от три години. Остава все пак някаква плаха надежда, че правителството ще се сети за тази своя програма, въпреки че вече е към края на мандата си.
Защо твърдите, че прясно гласуваният Закон за публичните финанси означава край на децентрализацията?
– Общата ни оценка е, че чрез него се засилва централизмът и че не са отразени принципите, залегнали в Европейската харта за местното самоуправление. Общините стават напълно зависими от бюджетния процес на държавата. Едно от изискванията на новия закон например е общинските съвети да приемат прогнози за следващите три години през юни. Това е сериозен и отговорен ангажимент, от чиито резултати после се ползва единствено министърът на финансите. Тези прогнози са за негова макроориентация и прогноза. Общините ще съставят бюджетите си 7-8 месеца по-късно и няма как тези прогнози да не се актуализират. В това отношение законът открито пренебрегва една от препоръките на Съвета на Европа по прилагането на Европейската харта за местно самоуправление, изискваща пълна автономност на общинския бюджетен процес от този на държавата.
На второ място, общините и техният бюджетен процес вече ще бъдат управлявани и с 18 вида указания на финансовия министър. Тези указания влизат като елемент от фискалната дисциплина с предвидени сериозни санкции от страна на Министерството на финансите. Връщаме се към едни мракобесни години, когато държавата се управляваше с еднолични указания; командна система, която мислехме, че отдавна сме забравили.
Трето, официално нови рестрикции по отношение достъпа на общините до кредитния пазар няма, но трябва да се има предвид, че през 2010 г. възможностите за поемане на дълг от общините бяха намалени драстично, отново едностранно, без никакво основание и обяснение. Мога да се обзаложа, че чрез някое от указанията допълнително ще се усложни достъпът до кредитен ресурс.
По последни данни какви дупки зеят в общинските бюджети?
– От една страна, това са просрочията от около 200 млн. лв., за които споменах. Другата е за 300 млн. лв. съфинансиране по европроекти, изисквано от общините. Трябва да добавим и 60 млн. лв. финансови корекции по еврофондовете, за които все още търсим работещ вариант за споделяне с централната власт; няма спор по въпроса, че принос за корекциите имат и управляващите органи на оперативните програми.
