При всяко от управленията през годините на прехода (и при настоящото) сме свидетели как властта оправдава съмнителни и дори скандални политически и кадрови решения с аргумента, че съответстват / не противоречат на изискванията на закона. Което по правило не само не успокоява обществото, а допълнително налива масло в огъня.
Буквално вчера Министерството на земеделието обясни назначението на бившия кмет на Царево за директор на горското стопанство с довода, че по своята квалификация Арнаудов отговарял на предвидените в закона изисквания за заемане на длъжността. В закона обаче е записано само какво образование и какъв професионален стаж трябва да има кандидатът, а не какво не трябва да е правил. Може би защото се предполага по подразбиране. Например, че не бива да е играл ключова роля в похода за фактическо унищожаване на един ценен природен парк – Странджа. Или нещо още по-конкретно, което министърът би трябвало да знае – че бившият кмет разреши строителство в нарушение на текстовете на закона и тези незаконни постройки след години на упорита обществена съпротива в края на краищата бяха разрушени. Може би някой ще каже, че случаят с Петко Арнаудов е маловажен на фона на случващите се кадрови странности. Вярно е, заради други кадрови находки хората излязоха на площадите. Но въпросът е принципен и е част от фундаменталните правила на това, което в развития свят се нарича добро управление.
В частност, става дума за това, че за да е добро едно управленско решение, съвсем не е достатъчно да е формално законосъобразно. То трябва да е признато и
прието като легитимно от обществото
nbsp;
и най-вече от тези социални групи и общности, които са пряко засегнати от него. В понятието легитимност се включват цяла поредица елементи, които предполагат справедливост, обоснованост, диалогичност, доверие, участие.
На теория често се приема, че противоречие между буквата и духа на закона няма или не бива да има. Което е законно, е морално – това е мантрата на легалистката тенденция в публичното управление. Но всички добре знаем, че законите се правят от хора, които не само са подвластни на грешки и заблуди, но и често действат в определен частен интерес, вместо в полза на обществото.
Тук въобще няма да коментирам масовата българска практика на изработване на
законодателство ад хоминем
т.е. заради (в полза или вреда на) конкретен човек. Така бе променен и Законът за ДАНС – промените бяха толкова елементарно нагодени към параметрите на една персона, че напълно логично бе в законовите текстове да бъде записано и името му. Впрочем това не е нито първият, нито, уви, последният случай. Дори в българската конституция бяха записани текстове, които бяха пряко предназначени да попречат на определени лица да заемат даден пост.
Но този тип законотворчество не само не може да придаде убедителност (легитимност) на управленските решения, той се връща като бумеранг върху върховенството на закона, което е в основата на съвременната демокрация. Това е и една от причините за ниската степен на зачитане и спазване на законовите норми – в множество от тях прозира обслужването на съвсем конкретни групови и дори лични интереси. И въпреки очевидните конфузи и откровени злоупотреби българската политическа класа продължава да упорства в производството на закони за лична употреба и в съпътстващото, нахално-настойчиво изискване към обществото да спазва тези закони. Когато разясняваше решението си да закрие Центъра за изследване на общественото мнение към Народното събрание (НЦИОМ), председателят на парламента Михаил Миков заяви, че имало нужда от звено, което да проучва ефектите от прилагането на законите. Изследването на последиците, разбира се, е важно, но много по-важно е разсъжденията, анализите и прогнозите, а също и диалогът с обществеността да се случват преди, а не
след приемането на законите
nbsp;
Което сега се прави формално, а често въобще не се прави.
Почти десет години у нас е в сила (което не означава, че се спазва) специален закон, който изисква всеки един проект за закон или подзаконов акт да бъде съпроводен от аргументирана оценка на въздействието, т.е. от цялостен анализ на ползите и разходите, свързани с приемането и прилагането му. При това, забележете, ползите и разходите не само за държавния бюджет, а за обществото и най-вече за тези субекти, към които най-пряко са адресирани изискванията на законодателството.
В същото време не повече от една пета от проектите за закони и подзаконови актове отговарят – поне формално – на това законово изискване. Да не говорим за обстоятелството, че почти всички обществени консултации и други форми на отчитане на мнението на засегнатите страни се претупват и като ли нарочно са направени така, че да затруднят, а не да направят по-полезни дискусиите с обществото. Няма какво да се заблуждаваме – у нас все още твърде често проектите за важни политики и закони се раждат на маса в тесен приятелски, семеен или бизнес кръг, а всичко останало е информиране, разясняване, комуникационна стратегия, откритост и прозрачност и прочие.
Този политически манталитет и стил на управление изхожда от една крайно неадекватна презумпция – че е важно да се
държат хората настрана
nbsp;
от същността на решенията, че трябва да им се разкриват само определени аргументи или последици, че трябва да бъдат манипулирани или заставени да ги изпълняват, без много-много да мислят. Това вероятно винаги е било лош начин да се управлява, но в наши дни е направо обречена философия. Защото публичното управление предимно създава условия, насочва, стимулира, а почти всичко се прави от хората, които трябва да разберат, да осмислят, да дискутират, да участват в приемането на решенията и на тяхното прилагане. Няма как да заставиш безработните да се квалифицират, младите хора да се учат, преприемчивите да започнат свой малък или семеен бизнес. Трябва да ги убедиш и да получиш доверието им, да генерираш това, което в съвременната теория и практика се нарича публична съпричастност,и на тази основа да извоюваш трайно и убедено признание, че дадена политика или кадрово решение е легитимно.
Всъщност, необходимостта от промяна на управленския манталитет, а това означава – на неговите носители, има още по-дълбоки корени. У нас най-съкровената мисъл е как
да се докопаш до властта
как да влезеш в елита. Но истинската трудност не е да се влезе в елита, а постоянно да се защитава ивдивидуалното и колективното право да бъде заемана дадената елитна статусна позиция. И тъй като отстояването на правото да си в елита се реализира – в най-широк смисъл и под разнообразни форми – чрез механизмите на общественото признание, стабилното властване е резултат преди всичко на придобита легитимност. Основната трудност при смяната на елитите или при появата на нови елити се крие в зависимостта от това публично доверие, без което институционалният статус остава непълноценен и недостатъчен.
За да си част от елита, не е достатъчно да бъдеш избран чрез бюлетините в урните, нито да наследиш състояние, нито да бъдеш назначен на ръководен административен пост. Включването в елитите изисква признание от колективното съзнание, преди всичко – на основата на реализацията на елитните властови и други функционални пълномощия, които ускоряват движението и промяната, жизненонеобходими на обществото.
Популярността като един и дори не най-важния измерител на легитимността идва на по-късен етап и е опосредствана от редица фактори, които невинаги допринасят за точната оценка на приноса на елитите. Влиянието и авторитетът на елитите се основават повече върху
делегирането на доверие
nbsp;
от страна на населението, отколкото върху институционалния им статус. Задълженията и отговорностите на елитите и най-вече изпълнението им единствено могат да оправдаят привилегиите им.
Изграждането на публичната легитимност на елитите има различни компоненти, които се подреждат в своеобразна йерархия – като се започне от прецизното спазване на формалните (нормативни) регламенти за техните правомощия, права и задължения, мине се през системното отхвърляне (чрез механизмите на прозрачността и отчетността) на естествените съмнения за злоупотреба с власт в името на лични интереси и се свърши с прилагането на сложни и в някаква степен неизбежно субективни критерии за определяне на приноса им чрез оценка на резултите от предписаните им функции.
Когато тази публична легитимност не е изградена и старателно пазена, нещо повече – когато дори няма съзнание за нейната решаваща роля, управляващите ще продължат да идват случайно, да си отиват ненадейно и да бъдат помнени само с гафовете и золумите си.
Александър Маринов
