Ще започна моето представяне с кратък обзор на прилагането на фискалните правила по света.
Това е една база за развитието на Фискалния съвет по-нататък. Управлението на публичните финанси е базирано на нумерични правила и то е широко застъпено на практика. Всъщност, като започнем от 1985 г. досега близо 105 държави прилагат поне едно нумерично правило. А страните членки на ЕС имат широка разработена система за прилагане на тези правила и независим мониторинг чрез независимите фискални институции. Най-старата и може би най-капацитетна институция е създадена още през 1945 г. и това е Централното бюро за планиране в Нидерландия.
Дискусията за посоката на развитието на Фискалния съвет на България има няколко важни аспекта. Преди всичко тя произтича от факта, че в ЕС имаме обща рамка за функционирането на фискалните системи и ролята на фискалните институции. Включително, че има разлика в третирането и изискванията към институциите от еврозоната и извън нея.
От тази гледна точка
предизвикателствата не са само за Фискалния съвет,
а и за останалите публични институции – и тук имам предвид Министерството на финансите, Министерския съвет и Народното събрание. Защото предстои да бъде променена практически институционалната роля на Фискалния съвет, дотолкова, доколкото досега нямаше задължение за санкции при нарушаване на правилата и препоръките на Фискалния съвет.
При влизане в еврозоната, което, надявам се, ще се случи в рамките на мандата на втория Фискален съвет, това ще бъде променено, а съответно това ще се отрази и на тежестта на мнението на Фискалния съвет и на мястото му в институционалната рамка. Редно е да отбележим, че независимите фискални институции са доста пъстра институционална и функционална схема – тоест няма единен подход. Съжителстват мегаагенции, както в Нидерландия, Италия и Белгия, САЩ, Канада с относително малки Фискални съвети като тези в България и Унгария.
Повечето Фискални съвети имат експертен състав от между 17 до 35 човека. Мандатът на Фискалния съвет е определящ, но има съществени различия в броя на експертите при един и същи мандат.
Българският фискален съвет има стандартен мандат, както е в повечето такива съвети. Той обхваща оценка на макроикономическите фискални прогнози, оценки на бюджетните правила, оценка на стабилността и устойчивостта на бюджета. Повечето независими фискални институции, които действат и като парламентарни офиси, имат и функциите за оценка на отделните разходи – икономическа ефективност и ефикасност.
Изкушавам се да кажа, че опцията за превръщане на Българския фискален съвет в част от офиса на бюджетната комисия в Народното събрание, е една от многото привлекателни опции, но едновременно с това е и изключително трудна за нашите традиции и практики.
Аз бих работил за такава опция, ако има воля и осъзната необходимост на политическо ниво, защото това е политическо решение. Ако представлява интерес, с удоволствие бих обсъждал предизвикателствата пред такъв модел.
Ако продължим със сравненията, има две основни предизвикателства по отношение на бюджетния процес и участието. Става дума за участието в механизма – така наречения comply or explain и участието в механизма на формални консултации и изслушвания при изготвяне и приемане на бюджета.
Първият принцип ще стане задължителен с влизането на страната ни в еврозоната. Докато решаването на второто предизвикателство е съществено за работата на Фискалния съвет. Ако трябва да определя – натрупаният опит досега показва, че най-голямото
предизвикателство и спънка пред работата на Фискалния съвет е достъпът до информация
и допускането за консултации от страна на Министерството на финансите до процеса на формиране на макроикономическа и бюджетна прогноза и до проектобюджета.
Въпреки че между Министерството на финансите и Фискалния съвет има подписан формален меморандум за обмен на данни и информация, факт е, че Фискалният съвет не получава по-различна информация като формат и време от цялата останала публика. Тоест, имаме стандартно около три дни да направим оценките и да видим доклада в рамките на съгласувателната процедура за бюджета.
Факт е, че системно е отказван достъп до информация, като например информация, таблици във формата за изпращане на Европейската комисия за оценка на фискалните правила. По същество това е информация, която минимално трябва да бъде представена и на Фискалния съвет по закон. По-важното е какво трябва да се промени, за да не продължава това да е така. От една страна това трябва да бъде регламентирано законово с по-категоричен и подробен текст, който ще се случи по естествен път с влизането на страната ни в еврозоната.
Ролята на Фискалния съвет,
относно достъпа до процеса на консултации при изготвянето на бюджета
и достъпа до данни по обсъждани политики и специфични бюджетни разходи би трябвало да бъде законово променена и да се случва на един доста по-ранен етап. Достъп до прилагане на методологии и математически модели също трябва да е част от правомощията на Фискалния съвет. От друга страна се надявам на доста по-ползотворна и съвместна работа и по-различен бъдещ подход от досегашния при сътрудничеството в Министерството на финансите.
От моя страна смятам, че независимо от ролята на Фискалния съвет – на лош Бог, имаме много съвместни предизвикателства, които трябва да извървим заедно с Министерството на финансите, особено в контекста на еврозоната и подготовката за нея, както по отношение на фискалната политика и спазването на правилата, така и по отношение на повишаване на капацитета на двете институции.
В този аспект има какво да се направи, за да работи Фискалният съвет по-добре с бюджетна комисия, въпреки ограничения му физически капацитет – дефакто трима експерти плюс един изпълняващ длъжността технически секретар.
Мисля, че е въпрос на двустранно разбирателство и активност в участието на Фискалния съвет в оценките на бюджетните и фискалните измерения на различните законови предложения. Изготвянето на нещо като консултативен календар, например, в рамките на три-четири доклада по теми, интересни за бюджетната комисия, би било едно добро начало.
Естествено, остава въпросът за политическото виждане за развитие на Фискалния съвет като функции и мандат, място в системата на бюджетния процес. Ако Фискалният съвет остане със сегашните си функции, то няма нужда от съществени административни промени.
При друга визия за мястото и мандата на Фискалния съвет,
смятам, че освен предизвикателство за намиране на допълнителни експерти и състав, трябва да бъде обсъден административният статут на Фискалния съвет, неговата независимост, институционална подчиненост и т.н. и превръщането му в пълноценна независима агенция.
Относно прозрачността в работата на Фискалния съвет, достъпът и участието в медиите – това е основна функция в неговата работа за информираност на обществото и същевременно – най-силното му оръжие в неговата дейност.
Освен традиционно добро участие и сътрудничество в различните медии, което надявам се да продължи доста по-активно, смятам, че е задължително да има минимум две основни пресконференции по отношение на приемане на бюджета и пролетния пакет от икономически документи, включително конвергентната програма. Това се отнася и до тематичните пресконференции по различните актуални въпроси.
Затова смятам, че е важно в състава на Фискалния съвет да влизат хора с добро обществено доверие и капацитет, на които хората да се доверяват. Досегашният Фискален съвет започна една практика на организиране на годишни научни конференции, които по мое мнение бяха много успешни.
Ако бъда избран, ще положа специални усилия за възстановяване на тази практика с оглед на отпадането на COVID-ограниченията и прекъсването й. В тази посока смятам, че членовете и експертите на Фискалния съвет трябва активно да участват в различните научни конференции, организирани от университетите, БАН, работодателските и синдикални организации и да са част от формирането на общественото мнение за по-добри, устойчиви и ефективни публични финанси.
Няколко думи
за стратегическото обсъждане на новата рамка за икономическо управление
и наблюдение и консултации, стартирано от Европейската комисия. Трябва да кажа, че мрежата на независимите фискални институции в Европейския съюз, на които българският Фискален съвет е член, участва активно в тези консултации и има изработено споделено становище. Ние участвахме в неговата разработка и подкрепяме изразената позиция от тази институция.
Както и в много други случаи –
прилагането и спазването на твърди бюджетни ограничения е политическо решение.
По-професионална е дискусията за избор на основни индикатори. Тя има два основни аспекта – по отношение на промяната на референтните стойности на нивото на структурния дефицит и на нивото на дълга.
Аз лично смятам, че трябва да бъдат запазени сегашните референтни стойности, въпреки някои разминавания с базисните икономически допускания. Имам предвид нивото на дългосрочния потенциал за растеж за текущия период и периода на предишното им изчисляване преди около 20 години.
Дотолкова, доколкото критериите служат за практически, за индикативен ориентир, смятам, че допълнителното разхлабване на фискалната политика и даване на пространство за по-голяма маневреност, допълнително ще утежни, а няма да реши проблемите с публичните финанси в Европейския съюз.
Не мисля, че запазването им би навредило на възстановяването на икономическия растеж, а точно обратното. Би било добър сигнал към страните, поддържащи фискална дисциплина. Що се отнася до дискусията за използването на основни индикатори за оценка на правилата, присъединявам се към мнението в подкрепа на индикатора за нарастване на разходите, дотолкова, доколкото неговото изчисление предполага по-малка грешка за антицикличност на политиката, сравнен със сегашния основен индикатор за структурен дефицит, както и за използването на обща методология за оценките му.
Може да се каже, че има единодушие в делегирането на по-големи права и задължения на независимите фискални институции в рамките за съгласуване и управление на публичните финанси, както на национално ниво, така и на европейско. Това, само по себе си, ще постави допълнителни изисквания към капацитета на Фискалния съвет.
Няколко думи
за националните фискални правила:
смятам, че като цяло, те са добри, но предполагам няколко промени.
Първо, мисля, че е безсмислено правилото за 40% таван на консолидираните разходи от БВП при наличие на сегашните изключения за еврофондовете. Или то трябва изобщо да бъде премахнато, или да се върне старото положение, при което това изключение не беше налично.
При сегашната система от фискални правила липсва модифицирано приходно правило, което да регулира какво да се прави със свръхприходите, вследствие на подценяване на макро- и бюджетната прогноза. То не е важно толкова за стабилността на бюджета, но е важно за прозрачността и предвидимостта на публичните финанси. Смятам, че такова правило трябва да бъде добавено в Закона за публичните финанси.
