Александър Маринов
Най-характерната особеност на уж демократичното предаване на властта между различните партии у нас е поголовната чистка сред държавната администрация с цел прогонване на „чуждите” и настаняване на „своите” на апетитни постове. За разлика от политическите позиции, където монополизираните от партиите персонални решения са поне формално оправдани, партийното кадруване в професионалната (постоянна) администрация е в пряко противоречие с принципите и формулираните в законите правила на съвременното публично управление.
Ламтежът на нашенските политици да пренареждат държавната служба е толкова силен, че през последните години дори не си правят труда да заобикалят, а
брутално газят закона
Резултатът е очевиден – текучеството в българската администрация, особено на ръководните позиции, е огромно и се стигна дотам, че в институциите не останаха дори минимум от подготвени и опитни служители, които да могат и да искат да вършат работа. Администрацията е задръстена с партийни и лични протежета с големи претенции и нездрави помисли, чиито реални възможности са обратнопропорционални на самочувствието им. При това положение не е странно, че и най-добрите намерения да се модернизира българската администрация остават голи пожелания.
Проблемът нито е нов, нито е специфично български. Но значението на професионализма и безпристрастността на държавните служители е осъзнато в развития свят много отдавна – още преди век и половина. Началото поставят английските лордове, които още през 50-те години на XIX в. (чрез знаменития доклад Норткот-Травелиан) постановяват да се прекрати партийният патронаж и да се гарантират условия и процедури за подбор на държавните служители на основата на доказани качества и приноси. В следващите десетилетия тези реформи, известни като въвеждане и спазване на
меритократичния принцип в администрацията
се налагат като императив на доброто държавно управление. Никъде по света политиците не са се отказвали с удоволствие от най-сладката власт – да кадруваш, но са разбрали, че това е в интерес на обществото и най-вече в техен личен интерес. Добрият политик знае, че за да изпълни поетите пред хората ангажименти, има нужда от подкрепата на знаещи и можещи, а не на лично или партийно предани чиновници.
В интерес на истината проблемът за отношенията между изборните политически представители (които са временни, защото имат мандат) и професионалните държавни служители (чийто стабилитет е гарантиран) и днес се смята за едно от най-трудните предизвикателства пред теорията и практиката на публичното управление. Но в развитите държави днес той има други акценти. Партийният патронаж, изразяващ се в устройване на „нашите момчета и момичета”, се смята за анахронизъм, типичен за развиващите се страни.
Логично е мнозина да се запитат защо преповтаряме тези отдавна известни, азбучни истини на държавността. Отговорът е колкото лесен, толкова песимистичен – защото
българските политици не са ги проумели
а и мнозинството от българското общество още не е готово да изисква това от политиците. България може и да заема едно от челните места в света по брой на реформаторски стратегии на глава от населението, но те са кухи и откъснати от действителността, защото тези, които трябва да ги осъществяват, не ги разбират, не са убедени в ползата от тях и непрекъснато търсят начин да ги нарушават и заобикалят.
Но има и друг, още по-трудно обясним парадокс. Проблемът не само не се осъзнава и не се работи за неговото преодоляване. Точно обратното – задълбочава се с
поредната смяна на върха на държавата
Всяка новодошла във властта партия или коалиция анатемосва „партизанщината” на предишните управляващи и незабавно започна да прави същото. Особено фрапиращи, дори трагикомични ситуации възникват, когато коалицията е широка и трябва да се освободят места за назначенци на всеки партньор. В това отношение несъмнен рекорд постави тройната коалиция БСП-НДСВ-ДПС, които дори не се посвениха да си поделят държавата на квотния принцип 8-5-3. По време на краткото управление на кабинета "Орешарски" подобни назначения не бяха толкова масови, но това бе „компенсирано” с крайно скандални случаи, сред които Пеевски не бе нито единствен, нито дори най-шокиращ.
Някои еднопартийни управления също постигнаха забележителни резултати – при първия мандат на ГЕРБ по официални данни почти две трети от назначенията в администрацията на централната изпълнителна власт са извършени без конкурс. Такъв подход се допуска от закона и здравата управленска логика, но единствено в порядък на изключение, т.е. не може да надхвърля няколко процента от всички заемани позиции.
Това наблюдаваме и при сегашното управление. На висши позиции в администрацията бяха устроени
цели партийни ръководства
назначавани от собствените си партийни лидери. И ако ГЕРБ, изглежда, са извлекли поуки от някои стари грешки (а и Бъчварова като вицепремиер, наблюдаващ администрацията, е несравнима величина спрямо Дянков), то новите във властта се развихриха. Сред повсеместната блъсканица за уреждане на своите изпъква министърът на икономиката Лукарски, който вероятно вече е настанил на държавна служба всички активисти на СДС. Емблематичен е скандалът в Агенцията за малки и средни предприятия, където висши държавни служители първо бяха увещавани да напуснат „доброволно” срещу сериозна компенсация, а след това им е било заявено, че в противен случай ще бъдат направени структурни промени и пак ще бъдат махнати.
На този фон незаслужено слабо внимание бе отделено на един законопроект за изменение и допълнение на Закона за държавния служител, внесен от група народни представители от Реформаторския блок (главно от ДСБ). Не подценявам впечатлението за известна, меко казано, непоследователност, когато дясната ръка подписва законопроекти срещу партийното кадруване, а лявата – заповеди за уволнения и назначения по партиен признак. Друга голяма слабост на законопроекта е, че е насочен към последиците, а не към първопричините на това безспорно вредно за обществото и държавата явление. Но най-вече в мотивите към него се съдържат важни констатации и аргументи, които потвърждават официално редица от направените по-горе оценки и няма как да бъдат заличени от публичното пространство.
На първо място, съвсем недвусмислено е заявено, че законовите изисквания за прилагане на конкурсното начало са обект на
масови и системни нарушения
при това в продължителен период от време, т.е. от правителства на различни партии и коалиции. Въпреки че констатира известна на експертите и дори на широката публика истина, този мотив за необходимостта от законови поправки всъщност опровергава поредица годишни доклади за състоянието на администрацията, приемани от Министерския съвет, които отричат съществуването на такъв проблем. Самият факт, че редица кабинети са приемали документи с непълно и невярно съдържание, сочи, че става дума за съзнателна практика, поддържана от всички управлявали партии в България.
На второ място, както стана ясно от публичните изявления на политически дейци, в частност на председателя на ДСБ Радан Кънев, целта на законовата поправка е „да се ограничат изкушенията на министрите” да заобикалят правилата за назначаване в държавната служба. Което е още едно доказателство, че политическите ръководители на държавните институции съзнателно провеждат системна политика на нарушаване на редица закони и подзаконови актове. От което логично следва въпросът – защо на никой такъв ръководител досега не е била потърсена поне отчетност, ако не и отговорност?
В същото време, дори да допуснем, че вносителите на законопроекта имат искрени добри намерения, тяхната инициатива е обречена да бъде неефективна. Това е така, тъй като липсва отговор на въпроса защо продължават да съществуват и даже се разрастват тези противозаконни практики. Решението не е в това „да се връзват” ръцете на министрите, а ръководството на съответните администрации да бъде по-добре регламентирано и най-вече да е свързано с реални отговорности. Например, ако е уволнил неправомерно даден служител и съдът го възстанови на работа, министърът да заплаща съответните обезщетения от джоба си.
В случая няма как да не припомним, че в първоначалния си вид (през 1998 г.) законите за администрацията и за държавния служител предвиждаха съществуване на независим орган (Комисия за държавната администрация), който да контролира упражняваното политическо ръководство най-вече по отношение на уволненията и назначенията. Правителството на СДС обаче тогава премахна тези текстове (вероятно за да си развърже ръцете), а никое от следващите управления не постави отново въпроса, въпреки че такива органи има във всички нормални демократични държави.
