В продължение на близо десет години управлението на средствата по европейски програми се уреждаше от различни подзаконови административни актове – наредби и постановления на Министерския съвет за различните програми, включени в Споразумението за партньорство на Република България, очертаващо помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове (накратко – ЕСИФ или популярно известни като Еврофондове). Отделните постановления уреждаха и реда за верифициране и сертифициране на съответните разходи, извършване на плащанията, установяване на нередности и съответно – налагане на административни санкции под формата на финансови корекции.
Споровете относно основанието и размера на налаганите от управляващите органи финансови корекции са постоянен обект на съдебен контрол от 2007 г. насам. Те засягат през изминалото десетилетие хиляди български фирми и неправителствени организации – бенефициенти по различните форми на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ. В продължение на осем години – от 2007 до 2015 г., се натрупа значителна и трайна съдебна практика. Тя постановява, че споровете, свързани с установяване на нередности при управление на средствата по европейски програми и налагане на съответни финансови корекции, имат гражданскоправен характер и съответно са подсъдни на общите граждански съдилища[1].
Множеството жалби, подадени по административен ред срещу решения за финансови корекции са върнати от съответния административен орган като недопустими именно с аргумента, че спорът има частноправен характер и разглеждането му е подсъдно на гражданския съд. Образуваните срещу тези откази производства пред административните съдилища са прекратени като недопустими, а бенефициентите – насочени към общите съдилища за предявяване на граждански искове по чл.79 от Закона за задълженията и дълговете (ЗЗД) – за ангажиране на договорната отговорност на управляващия орган по общия ред.
Трайната практика и на гражданските, и на административните съдилища, определяща отношенията, възникнали по повод налагане на финансови корекции – като частноправни, а подсъдността по възникналите спорове – като обща гражданска, създаде определена правна стабилност за участващите в тези отношения фирми, организации, граждани и администрации.
Тази правна стабилност беше рязко нарушена от две събития, настъпили по едно и също време, макар и независимо едно от друго – постановяването на Тълкувателно решение №8 от 11 декември 2015 г. по тълкувателно дело №1/2015 на Общо събрание на съдиите от I и II колегия на Върховния административен съд (за краткост – ТР 8/2015 на ВАС) и влизането в сила на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) две седмици по-късно – на 25 декември 2015 година.
ТР №8/2015, макар и задължително единствено за административните съдилища и постановено по една-единствена конкретна наредба, а именно – Наредба No 9 от 3 април 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Създаване на стопанства на млади фермери" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., въвежда коренна промяна в тълкуването на правоотношенията по повод налагане на финансови корекции.
Въпросът, на който отговаря тълкувателното решение, е:
"Какъв е правният характер на актовете на органите на Разплащателната агенция – Държавен фонд "Земеделие" по чл.26, ал.1, т.3 и чл.33 от Наредба No9 от 2008 г. на министъра на земеделието и горите и подлежат ли те на съдебно обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс?"
Изводът на върховните административни съдии е, че актовете на Разплащателната агенция, и по-специално тези по чл.33 от Наредба №9, "… са актове, издавани от орган на държавна власт, със законово делегирани правомощия, в изпълнение на нормативен акт и с тях се предвижда едностранна промяна в правата на адресата им, поради което представляват индивидуални административни актове и като такива подлежат на съдебен контрол по реда на АПК". Този извод на ВАС е задължителен единствено по спорове по Наредба №9, повдигнати по реда на АПК. Той обаче сочи обща промяна на разбирането за правния характер на правоотношението по договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ със средства по ЕСИФ.
Успоредно с това – с приемане на ЗУСЕСИФ, законодателят изрично урежда правоотношенията по договори за отпускане на помощ от ЕСИФ като административноправни и урежда нарочен ред за разрешаване на спорове по тези договори пред административните съдилища, при субсидиарно приложение на общите норми на АПК. Съответно – считано от края на 2015 г., актовете по налагане на финансови корекции се приемат за административни актове, чието обжалване се осъществява по административен ред и пред административните съдилища.
Изричното законодателно уреждане на въпроса с обжалването на изявленията за финансови корекции, както и кодификацията на материята, уреждаща управлението на средствата по програми на ЕСИФ в един акт с ранг на закон, са безспорно положителни. Остава обаче отворен въпросът какво се случва с висящите спорове по наложени финансови корекции. И именно тук законодателят въвежда хилядите заинтересовани лица в света на “Параграф 22”. Грешка – в света на §10 от преходните и заключителните разпоредби на ЗУСЕСИФ.
Въпросният §10 е призван именно да уреди висящите спорове. Начинът, по който го прави обаче, създава объркване и затруднение, вместо да разреши проблема. Нещо повече – той поставя значителна част от засегнатите лица в невъзможност да защитят правата си и създава предпоставки за отказ от правосъдие (и последващи стотици или хиляди дела срещу България в Съда по правата на човека в Страсбург). Първоначалната редакция на §10 има следният текст:
"§ 10. (1) Започналите и недовършени до влизането в сила на този закон производства се довършват по досегашния ред.
(2) Образуваните до влизането в сила на този закон съдебни производства по жалби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган се довършват по реда на чл.27, ал.1 и ал.5-7."
След влизане в сила на измененията в АПК от септември 2016 г.[2] и във връзка с множество настъпили прекратявания на висящи граждански дела по спорове за финансови корекции беше изменена ал.2 и приета нова ал.3 в параграфа, който придоби своя окончателен вид, както следва:
"§ 10. (Изм. – ДВ, бр.74 от 2016 г.) (1) Започналите и недовършени до влизането в сила на този закон производства се довършват по досегашния ред.
(2) (Изм. – ДВ, бр. 74 от 2016 г.) Образуваните до влизането в сила на този закон съдебни дела по жалби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган се довършват по реда на чл.27, ал.1 и ал.5-7.
(3) (Нова – ДВ, бр. 74 от 2016 г., в сила от 25.12.2015 г.) Образуваните до влизането в сила на този закон гражданскоправни производства по искови молби срещу изявления за финансови корекции на ръководителя на управляващия орган се довършват по досегашния ред."
Лесно се вижда – дори без специална юридическа подготовка, че тези текстове не уреждат най-масовия случай на спор, свързан с финансова корекция – случаят, в който изявлението за финансова корекция е вече извършено, т.е. санкцията е наложена, но преди 25.12.2015 г. засегнатото лице нито е обжалвало по административен ред, нито е подало искова молба пред общите съдилища. Буквалното тълкуване на параграфа в неговата цялост води до следните изводи:
– Първата алинея урежда случаите, в които административното производство не е завършило, т.е. нито е извършено окончателно плащане, нито е наложена корекция;
– Втората алинея засяга случаите, в които е наложена корекция, а засегнатото лице е подало жалба по административен ред (а след измененията от 2016 г. е въведен нов елемент на фактическия състав – да е образувано дело по жалбата);
– Третата алинея засяга случаите, в които е наложена корекция и засегнатото лице е завело граждански иск пред общите съдилища, като исковата молба е подадена преди 25 декември 2015 година.
Ако обаче корекцията е наложена, но засегнатото лице нито е подало жалба по АПК (или производството по нея е прекратено поради неподсъдност), нито е завело граждански иск, неговият случай не е уреден в §10, нито в друг текст на закона. А това е повече от обичайна хипотеза, тъй като – както споменахме по-горе, трайната съдебна практика до края на 2015 г. е, че налагането на корекция не е административен акт и не подлежи на обжалване по АПК. В резултат на тази практика много засегнати лица не са подавали изобщо такива жалби или ако са подали, производството по тях е прекратено от административните съдилища като недопустимо.
Срокът за завеждане на граждански иск е обща петгодишна давност, т.е. много засегнати лица с корекции, наложени след началото на 2011 г., не са имали причина да бързат със завеждането на иск. Нещо повече – при прилагане на общите правила на ГПК за производство пред гражданските съдилища те е трябвало и да внесат такса в размер на 4% от финансовата корекция и е нормално да отделят време, за да съберат тези пари или просто да отлагат завеждането на гражданско дело, в очакване (и с право) на по-разумно законодателно решение.
Днес тези засегнати лица са оставени без възможност за правна защита. За съжаление прегледът на актуалната съдебна практика по §10 ПЗР ЗУСЕСИФ потвърждава опасенията. За двете години от влизане в сила на закона (и повече от една година от окончателната редакция на §10) няма нито един успешно разрешен казус на лице, което не е подало нито административна жалба, по която да е образувано дело, нито е завело граждански иск, преди 25 декември 2015 година. Напротив – наблюдава се тенденция и гражданските, и административните съдилища да прекратяват образуваните пред тях производства като недопустими, в това число и като си препращат взаимно делата.
Ще дадем само два-три измежду многото примери на противоречива практика, водеща до невъзможност за засегнатите лица да защитят правата си:
Съществува трайна практика по чл. 290 ГПК[3] (Решение №66 по дело 60146/2016, ВКС, ГК, IVг.о.; Решение №17 по дело 50176/2016, ВКС, ГК, IIIг.о.; Решение №123 по дело 2547/2016, ВКС, ТК, Iт.о.), че лицата, завели граждански дела преди 25 декември 2015 г., могат да продължат защитата си по същия ред пред общите съдилища. Тази практика е стабилна, но очевидна. Тя следва буквално ясната разпоредба на закона.
От друга страна, Определение №324 по частно търговско дело 1214/2017 г. на ВКС, ТК, I т.о., се опира на тези решения, за да приеме изрично, че ако исковата молба не е заведена до 25 декември 2015 г., то спорът не подлежи на разглеждане от гражданските съдилища. Прилагането на argumentum a contrario при преценка дали е налице задължителна/трайна практика по ГПК – с оглед на допустимост на касационна жална по чл. 280 ГПК, е много спорен подход. Цитираното определение обаче вече е използвано в множество първоинстанционни и въззивни производства като аргумент за прекратяване на граждански производства срещу изявления за корекции, ако делата са заведени след 25 декември 2015 година.
Същевременно вече трайната практика на ВАС, VII отделение, клони към точно обратното решение. Върховният административен съд в поредица от решения прекратява производства по жалби, заведени след тази дата пред административните съдилища. Типичен пример е Решение № 13973 по адм. дело № 8507/2016 на ВАС, VII отделение, което аргументирано развива тезата, че гражданскоправната защита е единствената правна възможност за бенефициенти по програми на ЕСИФ, които не са завели дело преди 25 декември 2015 година.
"В закона липсва изрична уредба относно това кой съд е компетентен в случаите, когато бенефициентът… желае да упражни правото си на съдебна защита срещу волеизявления за финансови корекции, издадени преди влизане в сила на закона, но по отношение на които до влизането му в сила не е подадена нито жалба пред административен съд, нито искова молба пред общ съд. Ако се приеме, че в тези случаи компетентен е административният съд, ще се окаже, че преобладаващата част от жалбите срещу волеизявленията на управляващите органи са просрочени, тъй като срокът за обжалване по реда на чл.149 ал.1 АПК е изтекъл. В закона не е предвидено възстановяване на този срок, с оглед на което бенефициерите не биха могли да упражнят ефективно и реално правото си на съдебна защита. Или, казано по друг начин, би се ограничило необосновано правото им на достъп до съд. Единствената възможна и ефективна защита в случая е предявяване на иск относно волеизявлението за финансова корекция пред съответния граждански съд в рамките на предвидения в закона давностен срок за погасяване на съответното вземане, който срок не е преклузивен и е съществено по-дълъг, в сравнение със сроковете по чл.149, ал.1 или чл.140 АПК."
Независимо че споделям изцяло аргументите на ВАС, VII отделение, те не намират стабилна опора в действащото законодателство и шансът да се наложат по естествен път в съдебната практика е минимален. За избягване на риска от лишаване на голям брой засегнати лица от право на защита е необходимо или приемане на тълкувателно постановление на Общото събрание на съответните колегии на ВКС и ВАС по чл.124 ал.2 от Закона за съдебната власт, или – de lege ferenda, изменение на преходните и заключителните разпоредби на ЗУСЕСИФ с изрично уреждане на случаите, в които дело не е образувано преди 25 декември 2015 година.
[1] Не цитираме съдебна практика в този смисъл, доколкото е изобилна и непротиворечива, а към настоящия момент е и неактуална – с оглед разглежданото в статията развитие на законодателството и практиката.
[2] С които беше уреден институтът на "административния договор" и внесена допълнителна яснота в отношенията, свързани с финансиране по ЕСИФ.
[3] Отделен въпрос е дали натрупаната преди последните изменения (ДВ бр.86/2017 г.) съдебна практика по чл.290 ГПК продължава да е задължителна след приемане на новата ал.3.
Адв. Радан Кънев,
управляващ съдружник
АС “Радан Кънев и партньори”
