Необичаен подход в борбата за преодоляване на конфликтите на интереси внася законопроектът за промени на едноименния закон, представен от червените депутати Кирил Добрев и Мая Манолова. С цел да се ускорят административнонаказателните процедури авторите предлагат те да бъдат редуцирани в стил 2 в 1, което е в разрез с действащото законодателство. Макар в мотивите към законопроекта да е посочено, че той е изготвен след провеждане на широко обществено обсъждане, това предложение ще предизвика възражения сред юристите. И дори не е изключено да бъде атакувано пред Конституционния съд.
В коментар пред медиите временният председател на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ) Николай Николов посочи точно най-съществената промяна в правния режим на конфликта на интереси: комисията да го установява и да налага санкции за това с един, а не с два отделни и последователни акта, както предвижда сегашната уредба. Безспорно по този начин процедурата ще се ускори, тъй като всяко от двете решения на комисията сега подлежи на отделно двуинстанционно обжалване пред съда по реда на два отделни закона – Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Така процедурите се разтягат с години, тъй като практиката показва, че всички оспорват актовете на комисията в съда.
Срещу довода за ускоряване на процедурите има обаче сериозни аргументи. Неслучайно Николай Николов побърза да успокои критиците, че промяната няма да засегне правото на защита на хората, тъй като законосъобразното прилагане на санкцията ще се проверява от Върховния административен съд. Няма спор – така е. Но въпреки това коментираната промяна излиза от наложената правна доктрина в административно-наказателната дейност. Твърде спорна е и от конституционна гледна точка.
Какво предлагат вносителите? Наред със съкращаването на срока за произнасяне (от четири на два месеца) с решението си комисията ще се произнася не само дали има, или няма конфликт на интереси. Едното нововъведение е, че тя ще каже също има ли и несъвместимост. Което е разумно, тъй като е логично това да бъде установено в рамките на проверката. Второто нововъведение предвижда при установен конфликт на интереси със същото решение комисията да налага и административно наказание. Но не по всички текстове, а само по някои.
Това частично приложение на новия режим води до усложняване на реда за съдебно оспорване. Ако решението е само за установяване на конфликт на интереси, то ще следва общия ред в АПК. Ако обаче с това решение е наложена и съответната глоба, в тази му част то следва да бъде оспорено в съда по реда на ЗАНН. Чудо, което правната ни система не познава – един и същи акт да бъде обжалван пред съда по две различни процедури, разпоредени в два различни закона.
Сегашната уредба на административно-наказателната дейност е наложена от близо половин столетие с приемането на ЗАНН.Тя предвижда административнонаказателното производство да се образува със съставяне на акт за установяване на извършеното административно нарушение. Такъв акт е на практика и решението на КПУКИ за установяване на конфликт на интереси. Принципът е актосъставителят да е различен от административнонаказващия орган. Той (вторият) трябва да реши в едномесечен срок каква санкция да наложи с издаване на наказателно постановление. Нарушителят обаче може да направи възражения както при съставянето на акта, така и в седемдневен срок след това. И ако наказващият орган прецени, че са основателни, той е длъжен да прекрати производството, без да наложи наказание. В този случай успешното оспорване на акта по административен ред прави оспорването му по съдебен ред ненужно.
Изключение от тези правила се прави само за явно маловажни случаи, в които органът, установил нарушението, налага на място глоба до 10 лв. срещу квитанция или до 50 лв. с фиш. И в тези случаи обаче, ако нарушителят оспори санкцията или откаже да плати глобата, се предвижда да се съставя акт, а след него – наказателно постановление по общия ред. Дори спорните електронни фишове, с които ловят шофьорите с камери, изпълняват ролята на актове, въз основа на които се издават наказателни постановления.
Тази законова уредба е подпряна и на конституционни аргументи. Вярно, конституцията не казва директно дали глобата може да бъде наложена едновременно с акта за установяване на нарушението. Но пък чл.120, ал.2 е категоричен, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Това изключение обаче трябва да е принципно и обосновано, а не по няколко незнайно как подбрани наказания, налагани наред с други от един и същи орган.
Има и конституционна практика – Решение №13 по конституционно дело №13 от 1993 г. и Решение №21 по конституционно дело №18 от 1995 година. Второто е образувано по искане на тогавашния главен прокурор Иван Татарчев, който иска задължително тълкуване именно на чл.120, ал.2 от конституцията. Конституционният съд посочва, че гражданите и юридическите лица имат право на защита срешу всеки акт на властта, с който са нарушени или застрашени техни права или законни интереси. Става въпрос за конституционно право, което е прокарано в АПК и ЗАНН. То няма как да бъде упражнено, ако няма време и възможност за това.
Конституционният съд напомня, че законодателят е ограничен от конституцията при изключване на определени административни актове от съдебно обжалване. Ограничават го общите конституционни принципи, сред които и този: че не могат да бъдат изключени от съдебното обжалване административни актове, които засягат основни конституционни права. Подчертано е, че изключения от принципа за съдебен контрол върху всички подобни актове се допускат само със закон. Но изрично, а не мълчаливо, както опитват да го направят Добрев и Манолова. Те предлагат едни и същи хора да съставят акта (решението за установяване конфликт на интереси) и да налагат наказанието. Ако се следва правната техника в ЗАНН, би трябвало комисията само да налага наказанието, а някакъв по-нисък в йерархията орган да констатира конфликта на интереси. На практика сега това прави администрацията на КПУКИ, а членовете й само решават дали да подпишат и утвърдят нейните констатации.
В крайна сметка не е ясно защо е трябвало да бъде забърквана тази юридическа каша. От една страна, ефектът от едновременното произнасяне за наличието на конфликт на интереси и налагането на предвиденото в закона наказание ще спести най-много месец, ако първоначалното решение не бъде обжалвано в съда. А от досегашното ровене на депутатите от анкетната комисия Добрев в делата на комисията Златанов стана ясно, че сроковете са нарушавани далеч по-тежко, някои производства са се влачили повече от година, дори две. Ако обаче прозрачната цел е била единствено да се избегне възможността тези решения да подлежат на съдебен контрол, Конституционният съд ще трябва вероятно да се намеси. И едва ли ще допусне подобен модернизъм, пренебрегвайки собствените си конституционни тълкувания.
nbsp;
В мотивите към проекта за изменение и допълнение на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) се твърди, че предложенията са направени след провеждане на широко обществено обсъждане. Правомощията на председателя на КПУКИ ще бъдът орязани и той няма да може еднолично да определя дневния ред и да свиква заседанията. Въвежда се публичност в процедурата за избор на тримата представители на Народното събрание в петчленния орган, парламентарно и гражданско наблюдение върху дейността й, изискуем юридически стаж за членовете. Разширява се и обхватът на нормативния акт – декларации ще трябва да подават още заместник-председателите на двете върховни съдилища, заместниците на главния прокурор, кметските наместници и членовете на комитетите за наблюдение на оперативните програми на ЕС. Не е ясно обаче как широката общественост гледа на неколкократното занижаване на глобите, което предлагат вносителите. За закъсняло подаване на декларацията за конфликт на интереси например долната граница става пет пъти по-ниска – от 1000 на 200 лв., а горната – от 3000 на 2000 лева. А именно неподаването на такава декларация е най-масовото нарушение по закона.
nbsp;
Намаляването на глобите е съчетано все пак с въвеждането на две сериозни санкции – конфискация на имущество до размера на получената от конфликта на интереси облага, а също отнемане в полза на държавата на получените заплати за периода, в който е заемана позицията, породила конфликта на интереси. Конфискацията на имущество предвижда отнемане в полза на държавата на облагата, придобита от лицето, заемащо публична длъжност, или от свързано с него лице в резултат на конфликта на интереси, ако има материален характер. Това ще става, ако тази облага не подлежи на отнемане на друго основание. А ако облагата липсва или е отчуждена, ще се отнема нейната равностойност. На практика се въвежда трети вид конфискация – по административнонаказателни дела, наред с тази по наказателни и по граждански. В същото време ЗАНН изобщо не предвижда такъв вид административно наказание. В него видовете наказания са: обществено порицание, глоба и временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност. Ако КПУКИ започне да издирва и да отнема имущество, тя ще има сходни правомощия с тези на комисията за отнемане на незаконно придобито имущество. Това изисква обаче подробно уредени законови правомощия, каквито няма нито в Закона за конфликт на интереси, нито в законопроекта за промяната му. И наред с правната каша резултатът ще е този, че конфискаторите стават все повече, а конфискацията съвсем ще се обезличи. Първо стана публична истина, че прокуратурата е крайно пасивна в конфискуването на имущество по наказателни дела. После започнаха безкрайните законотворчески мъки с цел комисията по конфискация да бъде неефективна и да губи заведените от нея граждански дела. На дневен ред е поредният конфискатор – този път по административни дела. Но той за жалост ще е същият, който под ръководството на Филип Златанов е успял да докаже конфликт на интереси в едва 11 от общо 860 случая.
