Чакахме, питахме и дочакахме – управленската програма на правителството на четворната коалиция видя бял свят. Но като се има предвид, че този документ е предназначен не да краси правителствения сайт, а да насочва и координира действията на кабинета и мнозинството в мащаба на целия им мандат (или колкото им дал народът), поводи за радост няма. Точно обратното – и по форма, и по съдържание програмата представлява отстъпление в сравнение с предишни образци в жанра, като програмата на първото правителство на ГЕРБ. Което е странно, защото политиците, както и нормалните хора, би трябвало да се учат и усъвършенстват.
В определен смисъл това не е изненада. Още когато анализирахме програмната декларация на сглобеното „реформаторско” мнозинство на страниците на "БАНКЕРЪ"”, прогнозирахме, че трансформирането й в реална управленска програма ще е много трудна задача. Основната пречка, чието преодоляване очевидно е било непосилно, е голямото същностно разминаване не просто в предизборните програми на коалиралите се партии, а в тяхната управленска философия, в представите им кои са приоритетите на нацията и държавата. Но тъй като дори Бойко Борисов не може да спре времето, а мандатът тече безмилостно, е бил възприет
подходът "всичко в кюпа"
– на едно място са натрупани и смесени разнородни части от програмите на три партии (четвъртата така и не извади цялостен документ). Миксът е приготвен на основата на (видимо) трудни политически преговори, правени са компромиси и е постигнат някакъв баланс от гледна точка на присъствието в документа на проблеми и тези, на които отделните формации и коалиции държат. Основната част от него е формирана от предизборните ангажименти на ГЕРБ и Реформаторския блок, като сериозно е застъпена и платформата на АБВ, най-вече по отношение на промените в данъчното облагане и бюджетните разходи.
Единственият позитивен резултат е самия факт на завършване и оповестяване на програмата. Най-големият проблем е, че тя не просто не може да бъде реализирана (прекалено е обширна и амбициозна за един управленски мандат), а не е ясно и въобще как ще се изпълнява. В допълнение, между отделни части, раздели и цели има разминаване и дори противоречия, поради което не само няма да е възможно да се генерира необходимата синергия, а точно обратното – постигането на едни цели ще възпрепятства постигането на други.
Ето само един пример. В програмата е отделено голямо и обосновано значение на политиката на правителството към българските диаспори и въобще към българите в чужбина. Но тази политика е тясно свързана с решенията в други области, като външна политика и отбрана. След като кабинетът де факто (без дискусия и аргументи) потвърди авантюристичния курс, заложен в решенията на служебното правителство („Визия 2020”), някои опции на активна политика в подкрепа на българите зад граница стават невъзможни. Тези дни стана известно, че бесарабските българи се бунтуват срещу опитите на украинското правителство да ги мобилизира насилствено и да ги прати като пушечно месо на източния фронт. Апелират в интернет, обръщат се за подкрепа към българските институции – само в едно село подписката е подкрепена от почти 500 души. Реален, а не формален отговор, да не говорим за практически действия: няма да дочакат, защото вече е възприета една идеологизирана външнополитическа позиция, отговаряща на нечии, но не и на българските национални интереси.
Така стигаме до въпроса за формата и
структурата на правителствената програма
който не е теоретичен, а изключително прагматичен, разбира се, ако намерението е документът да произведе реални, синхронизирани и ефективни управленски действия, а не да остане лист хартия с добри пожелания.
В държавното управление, както и в литературата има канони на жанра. Това не е схоластика или академична абстракция, а приложен резултат от десетилетия – натрупване на научни и практически постижения в сферата на публичното управление. Именно затова съвременните правителствени програми се различават съществено от аналозите от отминали периоди. В този смисъл тази на ГЕРБ от 2009-а бе донякъде своеобразно върхово постижение за последните две десетилетия. Казвам донякъде, тъй като имаше съществени пропуски (срокове, ресурси, индикатори), които са възпроизведени и при сегашната програма.
Основното предназначение на строго структурираната правителствена програма е двояко – от една страна, да се управлява ефективно нейната реализация, а от друга (която у нас, меко казано, се подценява) – да може
обществото да следи изпълнението
на поетите ангажименти. Последното има ключово значение, защото генерира доверие и подкрепа и осигурява абсолютното необходимото публично участие при реализиране на управленските политики.
Документът, който представи четворната коалиция, представлява „пъстра черга” в резултат на безразборна и нелогична употреба на управленски термини и инструменти като водещи принципи, основни цели, приоритети, ("обикновени") цели, действия, мерки и др. Фактът, че в него са формулирани стотици "приоритети", би бил комичен, ако не са вероятните последици от това управленско "творчество". Тъй като е избран секторният подход (21 области с множество приоритети във всяка област), е невъзможно да се определи относителната значимост на отделните приоритети, връзката помежду им и тяхното значение за останалите, "неприоритетни" цели и действия. Това означава, казано на всекидневен език, че ако чукнеш някъде, не знаеш и няма как да разбереш къде ще се пукне.
Както вече бе посочено, програмата е структурно незавършена, защото не е посочено с какви показатели ще се измерва изпълнението й, в какви срокове ще се осъществяват мерките, какви ресурси ще бъдат необходими и т.н. За сравнение, дори предизборната програма на спечелилата изборите в Гърция партия „Сириза”, която мнозина днес определят като популистка, без дори да са я чели, включва конкретни разчети за необходимите средства за реализиране на приоритетите и посочва откъде ще бъдат набавени тези пари.
Основното вътрешно противоречие се очертава между декларираната дясна идентичност на реформаторската стратегия и очертаващата се неизбежна намеса на държавата за нейното осъществяване. Друг потенциален източник на вътрешни проблеми е видимото отражение на лобисткия натиск от страна на определени икономически сектори, най-вече от сектор туризъм. Най-важният въпрос обаче е дали реализирането на тази програма ще доведе до ефективно формулиране и
отстояване на националните интереси
Тук възникват и най-сериозните опасения.
Струва си да направим едно историческо отклонение. Може би първото използване на понятието "интерес" в систематично изследване на държавната политика е дело на Тукидид в знаменитото му съчинение "История на Пелопонеската война". Един от най-често цитираните преводи на този текст гласи, че "атиняните тръгват на война главно от страх, след това заради честта и накрая заради печалбата". Посочените от Тукидид "страх, чест и полза" могат условно да бъдат приети като ориентир за основните групи национални интереси, като "страхът" отразява най-общо условията за оцеляване на националната държава ("жизнените интереси"), "честта" – условията, насочващи към запазване на собствената идентичност, а "ползата" – условията за благоденствие на народа и държавата. За съжаление приетата правителствена програма не дава ясен и убедителен отговор в нито едно от трите направления. Програмата не дава отговор за националната реакция нито към основните рискове, нито към откриващите се възможности, нещо повече – някои съществени елементи на средата, в която ще се развива и управлява страната през следващите години, са изопачени, подценени или въобще пренебрегнати.
Именно с оглед на ключовите национални интереси личат най-ясно последиците от неспособността или нежеланието да се дефинират най-важните проблеми, към решаването на които трябва да се концентрират наличните ресурси. Налице е видим дисбаланс при оценката на външните и вътрешните фактори – както в отрицателна, така и в положителна насока. Нещо повече, самото интерпретиране на външната среда, на съюзите и партньорствата, в които участва България, е подчинено на порочна логика – логиката да се нагаждаме към някои, които смятаме за силни, влиятелни и готови да определят и решават нашите проблеми вместо нас.
Самата визия, формулирана в началото на програмата, би могла да бъде записана в подобен документ на всяко друго правителство. От първата до последната страница програмата е пропита с пожелателен патос, който в никакъв случай не създава необходимата увереност, че сме определили наистина важни цели и сме наясно как ще ги постигнем.
Александър Маринов
