Чудото се случи. Или по-скоро – започна да се случва. И то по възможно най-рационалния и законосъобразен начин. На пръв поглед поводът за тази наша констатация няма нищо общо с тематиката на "зелената тетрадка", както на жаргон си наричаме рубриката "Управление и бизнес": на 16 февруари (сряда) Комисията по конституционни и правни въпроси в 47-ото Народно събрание върна на депутатите от "Възраждане" проекта им за ремонт на Закона за съдебната власт.
Аргументът на народните представители от мнозинството беше, че проектът не отговаря на задължителните изисквания, въведени със Закона за нормативните актове.
Контрааргументът на вносителите от "Възраждане" също беше един: проектът е внесен в деловодството на Народното събрание в началото на декември 2021 г. и ако разглеждането му не беше отлагано до последния възможен момент (всеки законопроект трябва да мине през комисия в двумесечен срок от внасянето му в парламентарното деловодство – бел. авт.), кусурите отдавна щяха да са отстранени и проекта върнат във вид, годен за законодателна употреба.
А сега – по същество.
В началото на заседанието председателят на комисията Милен Матеев отдели няколко минути за сравнителен анализ между проекта на "Възраждане" и изискванията на Закона за нормативните актове (ЗНА): липсват параграфи; няма преходни и заключителни разпоредби; строежът на законопроекта е различен от съдържанието на Указа за прилагането на ЗНА; оценката за въздействие не е направена според методологията; няма финансова обосновка и изчисления на разходите, необходими за осъществяване на законодателната инициатива.
Гласуването недвусмислено показа, че критиките са конструктивни и нямат нищо общо с "традиционните" български отношения между управляващите и опозицията. Предложението на председателя Матеев – проектът да бъде върнат на депутатите от "Възраждане", те да го коригират в съответствие с правилата и процедурите, след което пак да го предложат за обсъждане и гласуване в пленарна зала – бе прието с 14 гласа "За" и 4 "Против".
И защо тази "свада", изглеждаща по-скоро като протоколна размяна на любезности между враждуващи съседи под строгия поглед на кварталния, е толкова важна? Две са причините.
Първата е очевидна и е известна като чл. 1 и чл. 2 от конституцията: "България е република с парламентарно управление. Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция".
Оттук и йерархията: законодателната власт (Народното събрание) приема нормативните актове, които изпълнителната власт (правителството Министерския съвет) еса длъжни да прилагат под контрола на съдебната власт (съдилищата и прокуратурата).
Чл. 71. (1) Председателят на Народното събрание разпределя законопроектите в тридневен срок от постъпването им между постоянните комисии и определя водеща постоянна комисия за всеки законопроект. Съответните постоянни комисии и народните представители се уведомяват незабавно за разпределението.
(2) Възражения по разпределението на законопроектите могат да се правят от заинтересованите постоянни комисии пред председателя на Народното събрание в тридневен срок от уведомяването по ал. 1, който се произнася по тях в двудневен срок.
Чл. 72. (1) Постоянните комисии разглеждат законопроектите не по-рано от 72 часа от получаването им от членовете на съответната комисия, освен ако комисията реши друго.
(2) При разглеждането на законопроекта на първо гласуване водещата комисия, преди да го обсъди по същество, извършва проверка за съответствието му с изискванията на Закона за нормативните актове, указа за неговото прилагане и на този правилник и при наличие на несъответствия препоръчва на вносителя чрез председателя на Народното събрание да го приведе в съответствие в 7-дневен срок от уведомяването на вносителя. В този случай срокът по ал. 3 спира да тече.
(3) Докладите по законопроектите се представят на Народното събрание от водещите комисии за първо гласуване не по-късно от два месеца от тяхното внасяне и се публикуват незабавно на сайта на водещата комисия на интернет страницата на Народното събрание.
Коването на закони:
Едрият бизнес, от когото никога не боли
Една от най-големите заблуди, на които обикновеният избирател и данъкоплатец робува от пукването на демокрацията през 1989 г. е, че МВР и съдебната система са единствените виновници за срастването на организираната престъпност с политическата власт и мафиотизирането на държавата.
Истината обаче е малко по-различна. Защото за некачествената работа на МВР звената на съдебната система и останалите „съответни” органи на държавната власт (Агенция „Митници”, Национална агенция за приходите, Сметната палата, Агенцията за държавна финансова инспекция, новосъздадения Главен инспекторат в Министерския съвет и т.н.), заслуги имат не само партийните централи, но и техните „емисари” в изпълнителната и законодателната власт. Тоест – хората, които по конституция и закон създават правилата и осигурят нормални условия за тяхното спазване.
Големият проблем, заради който Брюксел тепърва ще бере ядове, е, че никога досега не се е занимавал с липсата на правила в България. И с факта, че сътворените са такива, за които още от „зачатието” им е било ясно, че няма как да бъдат и спазени, и санкционирани…
Няколко дни преди министърът по европейските въпроси Гергана Грънчарова да се похвали, че България е на пето място сред държавите членки на ЕС по хармонизиране на националното законодателство с правото на Европейската общност, колегата й Миглена Тачева й нанесе… „коварен” удар.
На 10 септември в интернет страницата на Министерството на правосъдието бе публикувана Концепция за проект на нов Закон за нормативните актове.
За разлика от друг път това четиво е изключително обемисто – цели 34 500 знака, или 19 стандартни машинописни страници. Което също е доста сериозно отклонение от досегашната традиция, според която управляващите или мотивират важни промени в нормативната уредба с „дописки” от по 40–50 изречения, или мълчат като риби.
Концепцията за проект на нов Закон за нормативните актове заслужава похвала и от съдържателна гледна точка. С две думи – тя представлява изключително прецизен анализ на досегашната нормотворческа дейност на парламента и правителството, който
няма нищо общо със захаросаните доклади до Брюксел
и с хвалбите, че сме сред лидерите по реформи в законодателството.
И понеже медиите непрекъснато са обвинявани в черногледство, търсене на сензации и раздухване на измислени скандали с цел вдигане на телевизионен рейтинг или вестникарски тиражи, ето как изглеждат основните изводи на хората, участвали в разработването на концепцията:
„ … Качеството на законите като цяло следва да се оцени като незадоволително. Набързо приетите некачествени закони неминуемо налагат промени и това обяснява последващото внасяне на законопроекти за изменение и допълнение на действащи закони.
Голяма част от
внасяните през последните години законопроекти по същество не са мотивирани.
В редица законопроекти обосновката на необходимостта е толкова кратка и формална, че на практика не съществува.
Липсата на концептуален подход към уредбата на материята за определен кръг обществени отношения е принципна слабост на нормотворчеството.
Често в законопроектите има неясноти, несъгласуваност с разпоредбите на други закони в българската правна система, декларативност (липса на нормативно съдържание, описателност вместо правила за поведение), излишни разпоредби и в същото време – законодателни празноти.
За да се приеме по-бързо законът, в него се включват общи и сравнително консенсусни разпоредби, а
за осигуряване на прилагането му се предвижда издаване на множество подзаконови нормативни актове.”
След това кратко, но изключително песимистично въведение, авторите на концепцията започват за свършеното от българския законодател по същество.
Изводът? Ако тази концепция за нов Закон за нормативните актове бе написана и огласена през 2006 г., България със сигурност на 1 януари 2007 г. нямаше да бъде приета в Европейския съюз. И то поради една много простичка истина. Ако до 10 ноември 1989 г. имаше само една партия-държава, след демократичните промени
с държавата се срасна… целият политически елит.
Независимо от това кой управлява, с чий мандат управлява и колко време управлява.
Спор няма. МВР и съдебната власт носят конкретна отговорност за дереджето ни. Имат и реален „принос” за унищожителните критики в докладите на Брюксел. Но да се хвърля цялата вина само и единствено върху тях, след като Министерският съвет и Народното събрание са произвели само един-единствен читав закон – Административнопроцесуалният кодекс (или поне мнението на Брюксел, изразено в последните два-три доклада е такова), е меко казано… смешно.
Според концепцията за нов проект на Закона за нормативните актове, през последните 15 години са приети над 150 стратегии – за борба с престъпността, за развитието на селското стопанство, за възраждане на индустрията, за защита на потребителя, за… какво ли не. Въпреки това обаче политическият елит така и не пожела да приложи един от основните принципи на развитата демокрация:
ясни и конкретни мотиви за приемането на всяка нова регулация.
Точно поради тази причина, законодателните програми на Министерския съвет и на отделните министерства се изготвят въз основа на неясни критерии и за „отрицателно време”, предимно – от днес за вчера. При това – без предварително проучване и анализ на действащата правна уредба и практиката по нейното прилагане, уредбата на сходни обществени отношения, общоприетите норми на международното право и законодателството на други държави. Резултатът е печален: създаване на нормативна уредба, която не съответства на действителните потребности.
Другият огромен проблем, дефиниран в концепцията на правосъдното министерство е свързан с хроничното несъобразяване на проектозаконите с по-висшите по сила нормативни актове. Включително и с конституцията.
Според авторите на концепцията, появата на този „феномен” е предопределена от липсата на предварителна експертиза за конституционносъобразност на проектозаконите. Според общественото мнение обаче става дума за нещо далеч по-сериозно:
за умишлено създаван нормативен хаос,
в който единствено печелившите са управляващите, техните спонсори и партийните пратеници в изпълнителната власт.
Да, звучи шокиращо. Но има ли друго обяснение на следното уникално явление, установено от авторите на концепцията: „Нерядко правилниците и инструкциите, приети и издадени за приложението на закона, разширяват предмета на регулиране. А практиката на Върховния административен съд показва, че не са малко случаите, при които подзаконовите нормативни актове се издават в противоречие на закона.”
Две са възможните хипотези. Едната гласи, че чиновниците, които са писали тези подзаконови нормативни актове са пълни некадърници. А другата – че става дума за началнически „помисли” и „ползи”, различни от държавния и обществения интерес. Изводът обаче е един: тези чиновници и началници са
назначени на съответните постове със съзнанието, че не им е там мястото, но „така” трябва.
Горе-долу същите мисли бушуват и по линия на две от най-важните задължения на законодателя – публичното обсъждане на проектозаконите и стриктното спазване на процедурите за тяхното приемане.
В стегнат и сбит стил авторите на концепцията са изброили няколко основни проблема в тази посока, но тяхна лаконичност е лесно обяснима – те трябва да дефинират проблемите, а всеки от нас да си направи такива изводи, каквито сметне за необходимо:
– липсва уредба на процеса на предварително обществено обсъждане на законопроектите и на оценката за въздействие (за законопроекти на Министерски съвет и на народни представители). Консултациите се извършват на различни нива, но няма цялостен систематичен подход към консултациите с обществеността.
– когато се извършва консултиране с неправителствени организации, те обикновено са произволно посочени да изразят мнение. Като правило сроковете, които им се дават за изразяване на мнение, са толкова кратки, че
не позволяват сериозно и задълбочено проучване и формиране на отговорна позиция.
Такъв вид консултиране не гарантира, че ще се вземат предвид интересите и мнението на всички, които могат да бъдат повлияни от съответната регулация;
– съществуват множество обществени групи, които не са обхванати от формални структури, но които трябва да участват в консултации.
– не са предвидени достатъчно гаранции за отчитане на изразените становища при подготовка на проекта за нормативен акт в процеса на публични консултации;
– не се изнася публично информация за броя на получените становища, кои от тях са приети от авторите на проекта за нов нормативен акт, кои са отхвърлени и с какви мотиви са отхвърлени. По този начин се обезсмисля процесът на консултации, защото авторът на проекта може произволно да елиминира определени становища;
– чл.71 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) позволява на второ гласуване законопроектът да се гласува глава по глава, раздел по раздел или текст по текст. Така се стига до възможността важни разпоредби да бъдат гласувани, без да се прецизира съдържанието им и без те да подлежат на сериозно обсъждане. Създава се впечатлението, че в една разпоредба
съзнателно се създават множество алинеи или точки, за да бъде избегнато детайлното им обсъждане;
– не са малко случаите, при които един проектозакон преминава през всички процедури по Закона за нормативните актове, но след внасянето му в Народното събрание е коренно променен;
– налице е почти пълна липса на обратна връзка между законодателен процес и дейност по правоприлагането, която да доведе оценката на участващите в практиката и техните препоръки до знанието на нормотвореца;
– правно-техническата работа по подготовка на законопроектите е на много ниско ниво. От съществени недостатъци страда самата структура на законите, която много често ненужно, неоснователно и самоцелно е раздробена на дялове, части, глави и раздели. Това противоречи на Указа за прилагане на Закона за нормативните актове и води до затруднения при систематичното тълкуване на уредбата;
– неправилен подход е
изменението на множество закони с преходните и заключителни разпоредби на един закон,
при това – често твърде далеч от предмета на правно регулиране на този закон…”
Колкото и абсурдно да звучи, от страховете, бликащи между редовете на концепцията за нов Закон за нормативните актове, човек и инфаркт може да получи. Защото за правилното управление на нормативния хаос, политическият елит, изпълнителната власт и народното ни представителство усърдно създават… още един безпорядък. Този път – чрез безразборно (уж) учредяване на много органи за прилагане на законите, които имат неустановени, неразграничени или дублиращи се правомощия.
„Член 7 от Закона за нормативните актове предвижда проверка на резултатите от изпълнението на нормативните актове (последваща оценка на въздействието, мониторинг) – четем още в концепцията на правосъдното министерство. Но не е ясно определен субектът на това задължение, сроковете, методологията и обхватът на нормативните актове, на които се извършва мониторинг.”
И още от Концепцията: „Практиката показва, че органите, натоварени с изпълнението на нормативните актове,
рядко извършват последващи оценки.
Когато има такива проверки – те са спорадични и се осъществяват при неясно зададени критерии. А тъй като мотивите за приемане на нормативните актове често са общо и неясно формулирани, липсва ясна основа за сравнение между заложените цели и постигнатите резултати…”
Дали управляващата коалиция ще ускори писането на новия Закон за нормативните актове, е задача с огромен брой неизвестни.
Ако бъдат спазени традициите, най-вероятно обсъждането на концепцията ще продължи около половин година. А след това всички с тъга ще констатират, че мандатът на коалицията изтича, държавата е в предизборна кампания и моментът за подобни генерални ремонти безвъзвратно е отминал.
Ако бъде спазена логиката на „голямата политика” обаче след три-четири месеца
никой няма да помни, че подобна концепция въобще съществува.
Така, както никой не помни, че преди почти две години правосъдният министър Миглена Тачева, главният прокурор Борис Велчев и председателят на Върховния касационен съд Лазар Груев обявиха, че без нова наказателна доктрина България няма да е пълноправен и равнопоставен член на Европейския съюз.
Те бяха прави, но тогава никой не ги чу по съвсем обяснима причина: риба се лови най-лесно в мътна вода, а големи пари се правят от писането и прилагането на калпави закони.
Дето има една приказка – блажени бяха годините, когато
едно депутатско питане на парламентарен контрол струваше само 5000 долара.
Днес летвата е вдигната до небесата. Бизнесът отдавна вече не дава пари за парламентарен контрол, защото предпочита да си поръчва чисто нови закони, наредби или инструкции. Нормотворците и техните партийни „принципали” също нямат нищо против, защото тази практика се оказа хем по-безопасна, хем по-доходна. Тъй де, къде са някакви си 5000 долара, къде са 50 000 евро (ако проектозаконът е финансиран по програма на ЕС) или 2 милиона лева (ако става дума за „авторска” разработка).
Добре че днес западните журналисти не са като техните предшественици Иречек и Макгахан, например. И отразяват процесите у нас, седейки пред телевизорите и компютрите като залепени. В противен случай те отдавна щяха да започват „нашенските” си материали с едно и също послание: „България е прекрасна страна, но не случи с туземно население!”
И щяха да бъдат прави…
