Конституционният съд ще решава дали да отпадне забраната за съдебен контрол над одитните доклади на Сметната палата. Искането е отправено от състав на Върховния административен съд във връзка с конкретно дело, по което държавното дружество фирма „Монтажи“ ЕАД оспорва заключенията в доклад на Сметната палата относно изпълнените от него обществени поръчки. Докладът е изпратен на прокуратурата и по него е образувано досъдебно производство, но юристите на държавното дружество не се отказват от съдебно обжалване въпреки изричната разпоредба в Закона за сметната палата, съгласно която окончателните одитни доклади не подлежат на оспорване по съдебен ред.
ВАС е сезирал КС, след като жалбата на фирмата не е допусната за разглеждане на първа инстанция от състав на Административен съд София – град предвид. Без да взема становище по същество на делото, касационната инстанция смята, че тази забрана е в разрез с Конституцията, както твърди жалбоподателят, срещу чиято позиция Сметната палата не е изразила становище. Мотивите са за противоконституционност на разпоредбата, при това спрямо няколко текста от основния закон.
В основата на посочените от ВАС аргументи е трайно и последователно установеното в правната теория и съдебната практика разбиране, че по своята същност административният акт представлява властническо волеизявление на орган на държавно управление (или приравнен нему друг орган), издадено въз основа и в рамката на закона, което едностранно предизвиква правни последици в сферата на изпълнителната дейност и което при необходимост може да бъде приведено в изпълнение с помощта на държавната принуда.
Касационният състав припомня и основната класификация на административните актове е с оглед съдържанието и юридическите свойства на тези властнически волеизявления, като според това деление административните актове биват индивидуални, общи и нормативни. Във връзка с така направения анализ и след преглед на съдържанието на процесния окончателен одитен доклад, съдът приема, че последният притежава следните юридически характеристики на индивидуален административен акт:
- Приет е от Сметната палата на Република България в качеството му на орган на държавно управление съгласно чл. 91 от Конституцията и чл. 1, ал. 2 от ЗСмП;
2. Приет е в изпълнение на нормативно установени правомощия на този орган в сферата на изпълнителната дейност (извършване на одит за съответствие по смисъла на чл. 5, ал. 1 т. 2 ЗСмП на субект, подлежащ на одитен контрол съобразно чл. 6, ал. 3 ЗСмП);
3. Изготвена е препоръка в част пета, точка втора от доклада, която предписва конкретно поведение на своя адресат, което последният е длъжен да изпълни съгласно чл. 50, ал. 2 ЗСмП;
4. Адресат на препоръката в част пета, точка втора от доклада е конкретно определен адресат на волеизявлението – „Монтажи“ ЕАД;
5. Неизпълнението на препоръката от страна на „Монтажи“ ЕАД е скрепено с държавна принуда съгласно чл. 50, ал. 3 ЗСмП.
„Адресат на този индивидуален административен акт е частният жалбоподател, който е пряко, непосредствено и лично засегнат от така формираното властническо волеизявление, поради което настоящият съдебен състав намира, че последният разполага с правен интерес да се защити срещу така издадения индивидуален административен акт, чрез оспорването му по съдебен ред по силата на чл. 120, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията. Разпоредбата на чл. 55, ал. 2 ЗСмП, която гласи, че „Окончателните одитни доклади не подлежат на оспорване по съдебен ред“, обаче препятства осъществяването на съдебен контрол за законосъобразност на процесния окончателен доклад“, мотивира се тричленката на ВАС.
Според нея тази забрана лишава адресатите на окончателните одитни доклади от конституционно карантираното им право на защита срещу административни актове, в който се засягат техни права и интереси. Сметната палата е на свой ред конституционно установен държавен орган, тъй като съществуването й и начинът на нейното конституиране са уредени с разпоредбата на чл. 91 от Конституцията, според която тя се избира от Народното събрание. Със същия текст по най-общ начин е определена функцията й, която се изразява в контрол върху изпълнението на бюджета.
„Тази нейна функция да бъде одитор на публичните финанси предопределя нейната институционална значимост и необходимостта съществуването й като държавен орган да бъде предвидено на конституционно равнище. От друга страна, значимостта й не е от порядъка на тази на други конституционно установени държавни органи, които имат базисно значение за организацията на публичната власт, като Народно събрание, Министерски съвет, президент на републиката, Конституционен съд, Висш съдебен съвет“, пишат още съдиите от ВАС.
И излагат доводи в тази насока предвид пестеливото конституционно дефиниране на Сметната палата и препращането към уреждане на нейната организация, правомощия и ред за дейност със закон. Изводът е, че в Конституцията е дадена само най-обща формулировка на съществуването на този орган като контролиращ изпълнението на държавния бюджет, което предоставя голямо пространство за законодателна целесъобразност и възприемане на алтернативни разрешения при уредбата на институцията. Според касационния състав посочените рамки не изключват спазването на основни конституционни принципи, каквито са принципите на правовата държава и на разделение на властите.
„В правовата държава съдебната защита на правата е определящата форма на защита. Имено в стремежа си да утвърди принципите на правовата държава и на разделението на властите Конституцията развива идеята за съдебния контрол за законност върху актовете и действията на администрацията чрез установяването на обща клауза за обжалване от гражданите и юридическите лица на всички административни актове, които ги засягат – чл. 120 от Конституцията. Правото на обжалване на всички административни актове може да бъде изключено със закон за изрично посочени такива“, пише още в определението.
Съставът на ВАС се позовава и на трайната практика на Конституционния съд, че това е само изключение от основното правило за обжалване на всички административни актове и следва да се прилага ограничително – само когато са налице достатъчно сериозни и основателни причини.
„Забраната за съдебно оспорване на посочените актове на Сметната палата нарушава правото на защита, защото създава ограничения за правните субекти, които не са обществено оправдани. Като е лишил одитираните субекти от процесуалната възможност да оспорват окончателните одитни доклади на Сметната палата, законодателят не е осигурил дължимата ефективна възможност за защита на нарушени или застрашени права пред съдебните органи. Такова ограничение в правото на защита може да бъде оправдано само ако се налага, за да балансира с друга конституционна ценност, каквато в случая не е налице“.
