Александър Маринов
Повърхностното разбиране на реформите като постоянна демонстрация на активност без ясна крайна цел не е ново явление. Но през последните години то прие патологични измерения. Всеки нещо реформира, но от „реформи” не остава време за работа. Има и смешни случаи. При встъпването в длъжност питаха сегашния министър на спорта каква е програмата му. „Как каква – отговори учудено той – ще правя реформи. Ние сме реформаторско правителство, значи всички ще правим реформи.”
Това, което пречи най-много, е, че „реформите” не се обосновават с
ясна и точна диагноза на проблема
който трябва да бъде решен. Много често те се обвързват с декларативни, идеологизирани твърдения, които се разминават драстично с националните интереси и с интересите на значителна част от хората. У нас реформи се правят главно заради Брюксел, Вашингтон или Берлин, а не заради българските граждани. А оценката на извършеното се изчерпва с цитат на някой чуждестранен политик или чиновник, но не и на българското общество.
Може би малцина знаят, но у нас вече две години е в сила новата Стратегия за развитие на държавната администрация. Документ, подготвян и приет в размирни времена, който може би затова се получи доста добър – защото вниманието на политиците бе заето с по-силно засягащи ги проблеми. Оттогава насетне и пред реформата на администрацията стои съдбовният въпрос за всеки (особено български) стратегически документ –
ще се прилага ли на практика
или ще събира прах по нечии бюра?
В края на миналата година бе разработен и поставен на обществено обсъждане проект на Министерския съвет за изменение и допълнение на Закона за държавния служител. Неотдавна проектът беше внесен за разглеждане в Народното събрание. За разлика от множество правени „на парче” промени, този път са набелязани стъпки, които могат реално да подобрят ситуацията, като (ако) отстранят натрупвани с години слабости и пороци. Голямо достойнство на проекта е, че макар и по дипломатичен начин, в мотивите към него са формулирани верни констатации, идентифицирани са действителни проявления на продължаващия упадък на нашата държавна служба. Липсва обяснение на причините, но това вероятно е задача на други аналитични дейности, подпомагащи решенията на изпълнителната и законодателната власт.
Преди всичко от обхвата и сериозността на предвидените изменения става ясно, че от години в българската администрация съществува сериозен проблем с обективността и
качеството на подбора
при постъпване на държавна служба. И второ, което е свързано с първото, че се е създала практика, при това масова и устойчива, некачественият и субективен подбор да се извършва чрез умишлено заобикаляне на едно от основополагащите изисквания за назначаване в държавната администрация – изискването за открит и конкурентен подбор.
За отстраняването на тези и някои други проблеми законопроектът е предвидил поредица от мерки, които представляват, макар и частични, но реални стъпки за реформиране на лошата управленска практика. Някои от тези мерки изглеждат добре обосновани, други будят съмнения от гледна точка на вероятните последици, необходимите ресурси и осъществимостта си в обозримо бъдеще. Последното е важно, тъй като най-вероятно предвижданите промени ще се натъкнат на остро противопоставяне по политически и финансови причини. На първия тип съпротива ще отделя специално внимание по-нататък, а що се отнася до втория, той е лесно предвидим заради създадените неадекватни очаквания, че е възможно разходите за администрация непрекъснато да се понижават, а качеството на работата й непрекъснато да се подобрява. В този смисъл законопроектът прави лоша услуга на желанието за реформи със „спестяването” на
реалната цена на предвидените мерки
Ето само един пример. Ако наистина се приложи двустепенната система за подбор (централизиран първи и децентрализиран втори етап), при съществуващите условия (брой и срок на протичане на процедурите) това ще изисква създаване на значителен допълнителен капацитет, най-вече в Института за публична администрация, следователно – допълнителни разходи над предвидените в частичната оценка на въздействието. Опасността е позната – добрите намерения да останат на хартия поради недостиг на средства. Впрочем, в България за няколко години се провеждаше централизиран конкурс, който прояви доста слабости, но не личи те да са отчетени при проектирането на новата реформа.
Най-големият въпрос обаче е на каква организирана съпротива биха могли да се натъкнат промените? В оценката на въздействието на законопроекта откриваме между редовете една доста лаконична фраза: „Основният потенциален риск пред тези нормативни изменения е съпротивата срещу реформата от страна на голяма част от органите на изпълнителната власт и служителите в администрацията”. Това предвиждане е основателно, но трябва да бъде конкретизирано. И конкретиката се прояснява, ако отговорим на друг въпрос – къде е причината за констатираните дефекти и нарушения, изразяващи се в субективизъм, некачествен подбор, заобикаляне на изискванията за открити и честни конкурси? Диагнозата е еднозначна – причината е постоянната, агресивна партийно-политическа намеса в държавната администрация, приела вид на отдавна изживения в нормалните държави
политически и личен патронаж
Грубото и системно нарушаване на духа и буквата на съвременното добро управление се извършва от огромната част от българските политици, заемащи властови позиции от най-високото до най-ниското ниво. За българския политик властта се изживява най-пълно, ако може да назначава (свои и лично предани) и да уволнява (чужди и неумилкващи се). Точно от политическия ешелон на властта ще дойде съпротивата, защото всички партии в България – без изключение – само чакат да дойдат на власт, за да почнат да правят това, в което до вчера са упреквали предишните управляващи. А именно, да освободят места, за да устроят своите кадри. Най-често на мушката попадат оредяващите способни и опитни служители, които не искат да си продават душата и професионалното достойнство на поредния самовлюбен властник.
Ето защо, независимо от добрите намерения, предвидените промени не бива да създават особено големи очаквания. Те приличат на строеж на къща, започнал от първия етаж. Липсва здравата основа – ясна регламентация на рамките и допустимите инструменти за намеса на политиците в професионалната администрация. Впрочем, още в първия вариант на закона през 1998-а бе предвидено създаването на независим орган, който да управлява държавната служба по аналогия с всички други демократични страни и да не допуска партийно мотивирана намеса. Този текст отпадна още преди да влезе в сила. Познайте защо.
